II SAB/Wa 680/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] czerwca 2022 r. Pan K.W. (skarżący) zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania czy Organ otrzymał od Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedź na wniosek Organu z [...] marca 2022 r. o wydanie przez Prokuratorię Generalną opinii prawnej złożonej w związku z postępowaniami z udziałem spółki [...] S.A. prowadzonymi przez organ, o ile zaś organ otrzymał odpowiedź na wniosek, udostępnienia kopii odpowiedzi na wniosek. Pismem z 12 lipca 2022 r. Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Organ poinformował, iż zgodnie z art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej czynności Prokuratorii Generalnej związane z wydawaniem opinii, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Wojewoda poinformował również, iż opinie prawne Prokuratorii Generalnej służą gromadzeniu informacji, mają charakter poznawczy, mają jedynie poszerzać zakres wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot wnioskujący i nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opinia prawna Prokuratorii Generalnej ma charakter dokumentu wewnętrznego, służy bowiem poszerzeniu informacji przez podmiot wnioskujący i nie przesądza o kierunkach działania organu. W odpowiedzi na powyższe Pan K.W. pismem z 18 lipca 2022 r. ponownie wystąpił o udostępnienie opinii Prokuratorii Generalnej. Wskazał, że w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie odniósł się w pełni do treści wniosku. Opinia Prokuratorii Generalnej, o którą zawnioskował Wojewoda w związku z postępowaniami [...] ("Postępowania") nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego, a zatem jest to informacja publiczna, która powinna zostać udostępniona, zaś Organ nie udostępniając jej pozostaje w bezczynności. W stosunku do opinii Prokuratorii Generalnej, o którą zawnioskował Wojewoda przepis art. 38 ustawy o Prokuratorii Generalnej nie znajduje zastosowania, a jeśli już ma miejsce powołanie się na ten przepis przez Organ celem odmowy dostępu do informacji publicznej to konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p"). Pismem z 9 sierpnia 2022 r. Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek z [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Poinformował jednocześnie skarżącego, że otrzymał opinię od Prokuratorii Generalnej RP. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że rozstrzygając czy określona opinia prawna ma walor informacji publicznej, należy w pierwszej kolejności rozważyć okoliczności danego przypadku, w tym cel jej opracowania. Reasumując Wojewoda stwierdził, że wydana w przedmiotowej sprawie opinia prawna przez Prokuratorię Generalną ma jedynie charakter poznawczy, ma na celu poszerzenie wiedzy podmiotu wnioskującego, przy czym w żadnej mierze nie jest wiążąca i w żadnym razie nie przesądza o kierunkach działania organu, należy zatem stwierdzić, iż ma ona charakter dokumentu wewnętrznego i nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.. Skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 2022 r wywiódł w dniu 23 sierpnia 2022 r. skarżący. Organowi zarzucił: 1. naruszenie art. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne nieudostępnienie informacji wskazanej we wniosku, tj. opinii Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej ("opinia PGRP"; "Informacja"), która stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz 2. popadnięcie w stan bezczynności przez Organ, który nie udostępnił stronie informacji publicznej objętej wnioskiem, ani też nie odmówił udostępnienia stronie tej informacji w formie prawem przepisanej zgodnie z art. 16 u.d.i.p.. Skarżący domagał się: 1. uwzględnienie niniejszej skargi przez Organ w trybie autokontroli, wobec oczywistej zasadności skargi i uwzględnienie wniosku w całości poprzez udostępnienie opinii PGRP stanowiącej informację publiczną; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku przez Organ i przekazania niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o: 2. zobowiązanie Organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uwzględnienia wniosku poprzez niezwłoczne udostępnienie skarżącemu informacji publicznej wskazanej we wniosku; w każdym zaś przypadku o: 3. zasądzenie od Organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że odmowa udostępnienia przez organ opinii Prokuratorii Generalnej nie znajduje uzasadnienia prawnego, bowiem ww. opinia jest dokumentem urzędowym i podlega udostępnieniu, gdyż ma ona sformalizowaną postać (nie jest to notatka wewnętrzna, czy e-mail) i ma samodzielny byt, a ponadto dotyczy oceny prawnej przedstawionego do zaopiniowania zagadnienia, czyli jest to dokument, który zawiera stanowisko końcowe (efekt działania organu publicznego) i jest wyrazem jego oficjalnego stanowiska, a także nie została wydana w ramach szczególnej relacji procesowej. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na to, że jego zdaniem Prokuratoria Generalna RP wydając opinię na wniosek Wojewody działa jako podmiot zewnętrzny, przedstawiający obiektywny pogląd na zagadnienie prawne. W ocenie skarżącego ww. opinia ma charakter nieprocesowy, gdyż Prokuratoria Generalna RP w postępowaniach nie pełni roli pełnomocnika Skarbu Państwa, a dokument, jeśli zostanie ujawniony, nie spowoduje trudności w obronie interesów Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych, czy administracyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący zaznaczył, że w jego ocenie wnioskowana opinia nie jest dokumentem wewnętrznym tak jak usiłuje to wykazać organ, a skarżący ma prawo zapoznać się z tym dokumentem. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wskazał, że wobec faktu, że opinia Prokuratorii Generalnej RP ma charakter informacji publicznej oraz brak jest przesłanek uzasadniających odmowę jej udostępnienia, niniejsza skarga jest oczywiście zasadna, a opinia Prokuratorii Generalnej RP, o udostępnienie której wnosi skarżący, powinna być niezwłocznie udostępniona zgodnie z treścią wniosku. Zasadnym jest zatem – w ocenie skarżącego – zobowiązanie organu przez tutejszy Sąd do uwzględnienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/22 oddalił skargę K.W. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt III OSK 547/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, odstąpił jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wyroku wskazano między innymi, że: w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak przedstawienia uargumentowanej merytorycznie oceny, czy w ogóle, zdaniem Sądu I instancji, treść wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. dotyczyła informacji publicznej, nie pozwala stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie zbadał wniosek skarżącego. Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowej w sprawie kwestii kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, co w realiach niniejszej sprawy było konieczne i z tego względu, że dopiero po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną można dokonywać dalszych kwalifikacji dotyczących jej charakteru, jak i kwestii ograniczeń w jej udostępnianiu, które zresztą – jak słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie – mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a., czy informacja objęta wnioskiem jest informacją publiczną, zaś w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy u.d.i.p., a dopiero ustalenie i wykazanie, że treść wniosku obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej pozwala na dalsze rozważania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p.. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wymienia, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że w ocenie Sądu skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2022 r. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Wojewoda [...] jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozważenia, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci opinii Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wydanej w związku z postępowaniami z udziałem spółki [...] S.A. prowadzonymi przez organ, stanowi informację publiczną, jak twierdzi skarżący, czy też jest to dokument wewnętrzny mający jedynie charakter poznawczy, ma na celu poszerzenie wiedzy podmiotu wnioskującego, przy czym w żadnej mierze nie jest wiążąca i w żadnym razie nie przesądza o kierunkach działania organu. W ocenie Sądu żądanie skarżącego jest żądaniem o wydanie dokumentu wewnętrznego, pozbawionego jakiegokolwiek waloru oficjalności. Jest to informacja zawarta w dokumentach wewnętrznych. Te zaś z kolei stanowią informację o charakterze roboczym, które jedynie świadczą o procesie myślowym służącym do wypracowania finalnej koncepcji. Innymi słowy, jest to stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej i od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Zatem dokumenty (w tym opinia będąca przedmiotem wniosku skarżącego) wymienione pomiędzy organem i Prokuratorią Generalną Rzeczypospolitej Polskiej służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii co do czynności w podejmowanych sprawach i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokument nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej." (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.