III SA/Kr 1580/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie: WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwalę Rady Gminy Oświęcim z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr XXXII/346/17 w przedmiocie nadania statutu jednostki Pomocniczej Gminy Oświęcim-Sołectwa Babice I. stwierdza nieważność § 6 ust.1 w zakresie zwrotu "w szczególności" Statutu Sołectwa Babice stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Rada Gminy Oświęcim, działając na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) podjęła dnia 26 kwietnia 2017 r. uchwałę nr XXXII/346/17 w sprawie nadania statutu Jednostki Pomocniczej Gminy Oświęcim-sołectwa Babice. Załącznik nr 1 do tej uchwały stanowił Statut Sołectwa Babice, natomiast załącznik nr 3 do uchwały określał zasady i tryb wyboru organów Sołectwa. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały i jej załączników w zakresie podniesionych zarzutów. Prokurator zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym polegające: – na przykładowym i niewyczerpującym wyliczeniu kompetencji i zadań władz sołectwa i ich organów wykonawczych w § 6 ust. 1 pkt. 1-10, § 10 ust. 1-3, § 19 ust. 1-11, § 20 ust. 1-5, § 21 ust 1-5 oraz § 22 ust. 5 pkt 1-4 w załączniku nr 1 do ww. uchwały; – nieuprawnionym ograniczeniu praw wyborczych do władz sołectwa w § 1 ust. 3 i 4 pkt 1-2, § 2 w załączniku nr 3 do ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uprawniał organów gminy do przykładowego i niewyczerpującego wyliczenia kompetencji i zadań władz sołectwa oraz ich organów wykonawczych, jak również do nieuprawnionego ograniczenia czynnych i biernych praw wyborczych do władz sołectwa. Zaznaczył też, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stwierdzenie jej nieważności jest możliwe bez względu na datę jej uchwalenia. Uchylenie skarżonej uchwały kolejną uchwałą w tym samym przedmiocie nie stanowiło więc przeszkody dla stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oświęcim wskazał, że o treści statutu sołectwa rozstrzyga art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten posługuje się pojęciem "w szczególności" co oznacza, że katalog spraw regulowanych tym aktem nie jest zamknięty. Ponadto władze sołectwa są odwzorowaniem władz gminy z zastrzeżeniem art. 36 ww. ustawy i istnienia rady sołeckiej. Niemniej jednak status sołtysa - jako organu wykonawczego i zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego, odpowiadają roli wójta i rady gminy. Analogicznie zatem winny być określone uprawnienia z odniesieniem do różnicy zasięgu i zakresu działalności. Skoro zatem art. 18 i art. 30 ustawy samorządowej w zakresie uprawnień organów gminy nie są katalogami zamkniętymi, a nawet posługują się tym samym pojęciem "w szczególności" (art. 30 ust. 2) to nie ma przeszkód prawnych aby takie otwarte katalogi miały zastosowanie do opisu uprawnień władz sołeckich. W przypadku uznania jednak przez Sąd racji Prokuratora, w ocenie organu wystarczającym będzie eliminacja sformułowania "w szczególności" w zaskarżonych przepisach. Eliminacja całości przepisów uczyni statut sołectwa niewykonalnym. Organ za całkowicie niezasadny uznał natomiast zarzut odnoszący się do § 1 ust. 3 i 4 pkt 1-2 i § 2 załącznika nr 3 do skarżonej uchwały. W jego ocenie, Prokurator z niezrozumiałego powodu, z pominięciem obowiązujących przepisów w zakresie czynnego prawa wyborczego domagał się eliminacji kryterium wiekowego i pozostałych. Kwestie te zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym reguluje swobodnie rada gminy. Zasady wyborcze to między innymi określenie kto jest uprawniony do głosowania i bycia wybranym. W Polsce obowiązuje powszechne czynne prawo wyborcze uzależnione od ukończenia wieku 18 lat. W ocenie organu niedopuszczalnym byłoby niewprowadzenie analogicznego limitu lub obniżenie tego wieku. Zapis ten jest pochodnym art. 62 Konstytucji zatem, nie jest możliwe jego pomięcie. Podobnie rzecz ma się z wykluczeniem osób skazanych na pozbawienie praw publicznych. Wyrok pozbawiający praw publicznych w sposób oczywisty eliminuje takie osoby z wykonywania prawa wyborczego, o czym także stanowi Konstytucja w art. 62 ust. 2. Niezrozumiałe jest kwestionowanie wykluczenia z czynnego prawa osób ubezwłasnowolnionych całkowicie. Zgodnie bowiem z zapisami art. 12 Kodeksu Cywilnego takie osoby nie mają zdolności do czynności prawnych. Niezrozumiałym jest również kwestionowanie prawa biernego wyborczego opisanego w § 2 ww. załącznika. Skutkiem usunięcia tego zapisu byłoby dopuszczenie do możliwości sprawowania funkcji sołtysa osób niepełnoletnich lub skazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga tylko była w części zasadna. Rację miał, co do zasady organ, że art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym posługując się określeniem "w szczególności" w zakresie przedmiotu regulacji objętych statutem jednostki pomocniczej gminy, powoduje, że wymienione w tym przepisie elementy statutu, nie są katalogiem zamkniętym. Powołany przepis stanowi bowiem, że Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że zakres zadań jednostki pomocniczej tj. sołectwa, który jest pochodną uprawnień przekazanych mu przez radę gminy (jak wskazuje art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) – będzie niedookreślony. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ustawodawca zadecydował, o domniemaniu generalnej kompetencji rady gminy. Oznacza to, że przekazywanie tych kompetencji innym jednostkom (tu: sołectwu) musi być precyzyjne. Zasada działania organów publicznych na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. wymaga, aby podstawy prawne do działania organu władzy publicznej były wyraźnie określone. W przeciwnym razie może dojść do wykonywania zadań przez sołectwo w zakresie nie przekazanym mu przez radę gminy. Rzeczą radnych jest więc takie skonstruowanie katalogu przekazywanych zadań i określenie sposobu ich realizacji, aby podstawa prawna do podejmowania określonych rozstrzygnięć była jasna i oczywista. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, byt jednostki pomocniczej gminy jest uzależniony od nadanych jej statutem konkretnych uprawnień, gdyż poza statutem brakuje innej podstawy prawnej do podejmowania przez nią działań (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022). Sądowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. III SA/Kr 196/20 stwierdzający m.in. nieważność poszczególnych paragrafów statutu wymieniających zakresy działania wskazanych w statucie organów sołectwa w zakresie wyrażenia "w szczególności". W ocenie orzekającego Sądu, nie można jednak automatycznie powoływać się na wyrażony w tym wyroku pogląd, a to z uwagi na nieco odmienną redakcję zaskarżonych przepisów. Z tych to powodów, analiza brzmienia przepisów zaskarżonego konkretnego statutu przyprowadziła Sąd do uznania w rozpatrywanej sprawie, że wystarczającym dla prawidłowego, zgodnego z zasadami legalizmu, brzmienia statutu będzie stwierdzenie nieważności jedynie w części dotyczącej zwrotu "w szczególności" zawartej w § 6 ust. 1 statutu. Pozostałe bowiem (wymienione w skardze) przepisy są już pochodną zadań sołectwa określonych w tym przepisie. I tak, zgodnie z § 9 statutu kompetencją zebrania wiejskiego są objęte wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania sołectwa (podkr. Sądu), określone w niniejszym statucie. Skoro więc, katalog zadań przekazanych sołectwu będzie ściśle określony (na skutek stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności"), to zdaniem Sądu, nie narusza zasad legalizmu, ustalenie przez radę gminy generalnej kompetencji zebrania wiejskiego do rozstrzygania spraw, ale w zakresie ściśle określonym katalogiem przekazanych sołectwu. Podobnie, skoro sołtys jest organem wykonawczym i reprezentującym sołectwo (§ 19 ust. 1; § 20 i § 21 statutu) to nie narusza również wskazanych w skardze przepisów – określenie zasad jego działania w tak szeroki sposób (poprzez użycie określenia "w szczególności") ponieważ ograniczeniem zasad i kompetencji sołtysa, będzie zamknięty katalog zadań całego sołectwa. Dodać przy tym należy, że analogiczny zabieg zastosował ustawodawca, na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, że zadania organu wykonawczego rady gminy (w ustawie o samorządzie gminnym: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) zostały również określone w katalogu otwartym (poprzez użycie w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) wyrażenia "w szczególności". Zdaniem Sądu, jeżeli zadania powierzone sołectwu będą ściśle określone przez radę gminy, to nie stanowi naruszenia art. 35 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym wskazanie "w szczególności" zadań zebrania wiejskiego i sołtysa. Pozostałe zarzuty skargi Sąd również uznał za niezasadne. W tym miejscu należałoby powtórzyć za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., III OSK 159/23, że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze (por. wyroki NSA: z 7 lipca 2020 r., II OSK 588/20; z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2459/13). Jak szeroko i w sposób pogłębiony argumentował Naczelny Sąd Administracyjny (z tych to powodów poniższe uzasadnienie jest powtórzeniem jego wywodów) rozważając legalność przedmiotowego rozwiązania wprowadzonego do statutu sołectwa trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym., formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11), udział w referendum gminnym (art. 12), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Należy w tym miejscu odwołać się do stosownych unormowań Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że precyzyjnie określony został krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym (art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 11 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1317 z późn. zm.). Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Zaakcentowania wymaga, że unormowania wymienionych ustaw stanowiące o ograniczeniach, co do zasady powszechności wyborów, czy udziału w referendum korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); natomiast prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych. Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 Kodeksu karnego) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej. Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim był przyznawany według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w razie referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 ustawy o samorządzie gminnym nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą ex lege wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 ustawy o samorządzie gminnym. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych, czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. komentarz do art. 36, [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018). Również w odniesieniu do zebrania wiejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. "Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki" (zob. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 196; Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest wnioskowanie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost tego, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej. Przytoczone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni akceptuje i uznaje za swoje. Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność § 6 ust.1 w zakresie zwrotu "w szczególności" zaskarżonego statutu (pkt I wyroku) na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W pozostałej zaś części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.