II SA/Rz 1322/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO.4111/396/2024 w przedmiocie umorzenia i rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi H. Z. (dalej: Skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO.4111/396/2024 dotycząca odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 6 listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ I instancji) ustalił, że świadczenie rodzinne z dodatkami na dziecko za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. pobrane przez Skarżącą w łącznej wysokości 1 665,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Ww. decyzję organu I instancji SKO utrzymało w mocy (decyzją z 18 maja 2015 r. nr SKO.4111/293/2014) a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Rz 1043/15 oddalił skargę na decyzję SKO. W tej sytuacji Skarżąca, wnioskiem z 6 marca 2017 r., zwróciła się do Wójta o umorzenie przedmiotowej zaległości wraz z odsetkami, bądź rozłożenie wskazanego zobowiązania na raty. Decyzją z 10 maja 2017 r. nr [...] Wójt odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, rozkładając jednocześnie ich spłatę na osiemnaście miesięcznych rat. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z 4 lipca 2017 r. nr [...] jednak WSA w Rzeszowie, wyrokiem z 6 marca 2019 r., w sprawie II SA/Rz 1318/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, SKO decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a skarga od ww. decyzji została oddalona wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. w sprawie II SA/Rz 457/20. NSA wyrokiem z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 898/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W międzyczasie, pismem z 21 marca 2018 r., wnioskodawczyni ponownie wystąpiła do Wójta z wnioskiem o umorzenie ww. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wójt, decyzją z 6 lipca 2018 r. nr [...], odmówił wnioskodawczyni umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ustalonych ostateczną decyzją z 6 listopada 2012 r. nr [...] wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie i kosztami upomnienia. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do SKO w Rzeszowie, które zawiesiło postępowanie do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1068/17 a po jego podjęciu, decyzją z dnia 24 października 2023r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 226/24 uchylił zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 13 października 2023 r. Skarżąca po raz kolejny wystąpiła do Wójta o "umorzenie całości zadłużenia albo przynajmniej wszystkich odsetek za opóźnienie i rozłożenie zadłużenia na 72 raty" tłumacząc, że nie jest w stanie go spłacić. Organ I instancji pismem z 29 listopada 2023 r. wezwał Skarżącą do przedstawienia dowodów na potwierdzenie okoliczności zawartych we wniosku. Wnioskodawczyni w odpowiedzi złożyła oświadczenie o sytuacji rodzinnej, stanie majątkowym oraz dołączyła rachunki za energię elektryczną, nakaz podatkowy za 2023 r., opłatę za odpady komunalne, składkę KRUS, aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydatki na leki oraz dokumentację medyczną. W odpowiedzi na pismo organu z 13 lutego 2024 r. wzywające wnioskodawczynię ponownie do podania wszystkich okoliczności i dowodów potwierdzających istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności, dotyczących sytuacji rodziny oraz udzielenie informacji czy zaszły zmiany w zakresie dowodów przedłożonych na dzień 15 grudnia 2023 r., Skarżąca złożyła oświadczenie, że jej sytuacja rodzinna nie uległa zmianie, ani żadnej poprawie w stosunku do poprzedniego oświadczenia. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni liczy [...] lat, ma czasowo orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do 31 października 2025 r. ze wskazaniami do zatrudnienia na stanowisku przystosowanym na otwartym rynku pracy. Nie pracuje zawodowo, lecz posiada i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 1,1754 ha przeliczeniowego, co stanowi jej główne źródło dochodu. Jest objęta ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym w KRUS. Zamieszkuje w murowanym domu o dobrym standardzie wykończenia o powierzchni 170m2 będącym jej własnością. Nie posiada maszyn rolniczych, przedmiotów wartościowych ani zasobów pieniężnych. Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo, że jest mężatką to nie zamieszkuje i nie gospodaruje wspólnie z mężem, nie otrzymuje od męża żadnej pomocy. Ponadto oświadczyła, że zasiłek chorobowy z KRUS za okres od 29.09.2023r do 28.10.2023r został pobrany na poczet składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowego i zdrowotne. Dochodem Skarżącej jest dochód z gospodarstwa rolnego, który przy zastosowaniu przelicznika daje kwotę 543,53 zł miesięcznie. Stałymi obciążeniami finansowymi wnioskodawczyni są wydatki na energię elektryczną około 100,00 zł co dwa miesiące, wydatki kwartalne: (podatek rolny, leśny i od nieruchomości – 81,00 zł, opłata za wywóz odpadów komunalnych – 60,00 zł, opłacenie składki na ubezpieczenie w KRUS 609,00 zł), opłata za gaz (wymiana butli) 80,00 zł w listopadzie 2023 r. oraz wydatki na leki około 230,00 zł w listopadzie i grudniu 2023 r. Łączna, średnia kwota wydatków, wynosi 416,16 zł miesięcznie. Zestawiając kwotę dochodów z kwotą stałych wydatków Wójt stwierdził, że na pozostałe wydatki bieżące (tj. wyżywienie, ubranie itd.) pozostaje zaledwie 127,37 zł, co budzi duże wątpliwości organu I instancji co do ich wiarygodności i realności. Stanowisko podobne dostrzegł również WSA w Rzeszowie w prowadzonych postępowaniach w poprzednich sprawach. Należy zaznaczyć, że część podstawowych produktów żywnościowych wnioskodawczyni czerpie z gospodarstwa rolnego (posiada krowę, drób i uprawia warzywa dla własnych potrzeb). Mając na uwadze powyższe Wójt Gminy [...] decyzją z 26 kwietnia 2024 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. Z.: 1. umorzył część nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalonych ostateczną decyzją z 6 listopada 2012 r. w łącznej wysokości 1 000 zł (co stanowi należność główną 476,60 zł i odsetki ustawowe 523,40 zł); 2. rozłożył pozostałą część nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 1.188,40 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na 24 raty miesięczne w kwocie po 110, 00 zł. Organ uznał, iż sytuacja Skarżącej jest na tyle trudna, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń w całości mógłby utrudnić zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Wnioskodawczyni nie posiada żadnych zaległości z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2023 r. i bieżących, wpłat dokonywała w wyznaczonym terminie, nie zalega również w spłacie zobowiązań podatkowych za 2023 r. i nie ubiegała się o umorzenie tych zobowiązań, nie zalega z opłatami na ubezpieczenie w KRUS pomimo wykazywania, że miesięczny jej dochód w zestawieniu z kwotą stałych wydatków wynosi 127,37 zł. Wydatki bieżące (tj. wyżywienie, ubranie, utrzymanie domu itp.) strona realizuje, nie podając ich źródła pochodzenia. Ustalono, że dokumentacja medyczna i wydatki z tym związane nie mają decydującego wpływu na status osobisty wnioskodawczyni. Wójt podniósł, że w jego ocenie nie zachodzą przesłanki do umorzenia zobowiązania w całości albo wszystkich odsetek. Od decyzji Wójta z 26 kwietnia 2024 r. wnioskodawczyni wniosła odwołanie, kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji w części odmawiającej umorzenia obciążającej ją zaległości w całości oraz w części dotyczącej rozłożenia tej należności na raty. Zakwestionowała decyzję organu I instancji wskazując argumenty, które dają podstawę do twierdzenia, że strona nie jest zadowolona z ww. rozstrzygnięcia. Podniosła okoliczności związane z sytuacją rodzinną, wskazujące na to, że może ona wyczerpywać znamiona szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO, opisaną na wstępie decyzją z 17 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej rodziny wnioskodawczyni oraz poprawnie ocenił zebrane dowody, a także właściwie uzasadnił wydaną decyzję. W konsekwencji stwierdził, że organ I Instancji dokonał rzetelnej oceny sytuacji faktycznej, pod kątem przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi i dostosował sposób rozstrzygnięcia do jednostkowych okoliczności w jakich znajduje się Skarżąca. Kolegium wskazało, że organ I instancji wykazał, że sytuacja w jakiej znajduje się wnioskodawczyni, wyczerpuje znamion tego typu szczególnej sytuacji, która nakazywałaby zastosowanie instytucji umorzenia w zakresie wskazanym w decyzji, jak również instytucji rozłożenia należności na raty w zakresie wskazanym w decyzji. Przedstawione w decyzji motywy rozstrzygnięcia w kontekście znajdujących się w aktach sprawy dowodów, przekonują co do racji zajętego przez organ stanowiska. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów strony o braku przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, SKO uznało je za nieuzasadnione. W skardze do WSA w Rzeszowie Skarżąca ponowiła dotychczasowe zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła zarzut w zakresie niewłaściwego wyliczenia odsetek od zaległości, która to należność została następnie rozłożona na raty. W ocenie Skarżącej sposób wyliczenia odsetek jest nieprawidłowy, gdyż zostały one wyliczone na zasadach ogólnych, to jest do terminu płatności raty – co strona wywnioskowała na podstawie sporządzonego harmonogramu spłaty – co, zdaniem strony, jest nieprawidłowe ponieważ z dniem wydania decyzji o rozłożeniu na raty odsetki od rozłożonej na raty zaległości nie powinny być dalej. Powołała się na nowe okoliczności dotyczące stanu majątkowego – stratę wynikającą z zakupu krowy, która mimo zapewnień sprzedającego nie była cielna i nie daje mleka. Wskazała też - dołączając do skargi, uzyskane w trybie dostępu do informacji publicznej, wykazy podmiotów, którym gmina [...] udzieliła ulg w zakresie podatków i opłat - na liczne umorzenia wynikające m.in. z tytułu trudnej sytuacji majątkowej, sugerując że została potraktowana niezgodnie z zasadą równości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w sprawie okazała się zasadna, jednakże z przyczyn innych, aniżeli podniesione jej treści. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego – z uwagi na lakoniczność i ogólnikowość sporządzonego uzasadnienia - nie poddaje się kontroli sądowej. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola musi być przeprowadzona w określonej kolejności. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalenia zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (i postępowania, które poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji bądź postanowień uzasadnione jest tym, że ustalenie zaistnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność danego aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji lub postanowienia powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. Dopiero po stwierdzeniu, że taka sytuacja nie zaistniała sąd może przystąpić do badania ewentualnego naruszenia prawa procesowego lub materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przy czym kontrola przestrzegania przez organy norm prawa materialnego może być przeprowadzona w ostatniej kolejności (tak T. Woś [w:] T.Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 307-308). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 104 § 2 K.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Główny zarzut jaki można postawić uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego to jego całkowita ogólnikowość, brak logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów – faktycznych i prawnych – podjętej decyzji. W tym zakresie uzasadnienie wymyka się kontroli Sądu. Należy podkreślić za WSA w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1444/18 stwierdził, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu odwoławczego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 K.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 K.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji SKO w kontrolowanej sprawie ma niejako uniwersalny charakter. Może stanowić element uzasadnienia dla większości decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawach dotyczących umorzenia należności. Powodem takiej konstatacji jest jego abstrahowanie od stanu faktycznego sprawy. W tzw. "części zważającej" uzasadnienia decyzji, SKO przytoczyło przepisy prawa będące podstawą decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości, oraz ogólne zasady rozpatrywania tego rodzaju spraw, bez najmniejszego odniesienia się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, co mogłoby świadczyć o tym, że organ zbadał i ocenił okoliczności tej konkretnej, a nie innej, sprawy. Tzw. odniesienie się SKO do zarzutów odwołania sprowadziło się do stwierdzenia, że są one nieuzasadnione. Nie sposób jednak stwierdzić jakiego rodzaju zarzuty badał organ i z jakich przyczyn odmówił im zasadności. Trudno uznać ten fragment za samodzielną ocenę merytoryczną organu odwoławczego. Zauważyć należy, że w treści odwołania Skarżąca podkreśliła, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji, w zakresie w jakim organ ten nie uwzględnił jej wniosku o umorzenie należności w całości oraz w części, w której rozkłada tę zaległość na raty. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i zasadnie orzekł o umorzeniu jedynie części zaległości oraz rozłożył na 24 raty pozostałą zaległość tj. istniejącą należność główną wraz z odsetkami ustawowymi na za opóźnienie. Nie sposób jednak stwierdzić czy organ odwoławczy skontrolował prawidłowość dokonanych w sprawie wyliczeń, zarówno w odniesieniu do należności głównej jak i sposobu naliczenia odsetek, jak również jakie istniejące w przedmiotowym stanie faktycznym okoliczności wziął pod uwagę, uznając kontrolowaną decyzję za prawidłową - gdyż okoliczności te nie wynikają z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przy tak sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd, dokonując jej kontroli, nie jest w stanie stwierdzić, że organ odwoławczy, w sposób prawidłowy, rzetelny i z zachowaniem wszystkich zasad postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności zbadał zarzuty i argumenty podnoszone przez Skarżącą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem ani jedna konkretna przesłanka tj. przesłanka wynikająca ze stanu faktycznego badanej sprawy, która mogłaby stanowić podstawę jej załatwienia. O ile z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jakiego rodzaju okoliczności organ ten wziął pod uwagę, jak je ocenił z jakich względów podjął taką a nie inną decyzję w sprawie, to z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika czy organ ten w ogóle badał okoliczności przedmiotowej sprawy przed jej rozstrzygnięciem. Załatwianie sprawy na tak wysokim poziomie abstrakcyjności godzi w prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu, stanowiąc oczywiste naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. które mogło przełożyć się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów jest niemożliwe na tym etapie postępowania z uwagi ma brak merytorycznego, jasnego uzasadnienia decyzji SKO, świadczącego o rozpoznaniu sprawy przez organem odwoławczym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO uzasadni samodzielnie swoją decyzję stosownie do reguł z art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie treść niniejszego uzasadnienia, w tym zwłaszcza zarzuty odwołania odnoszące się zarówno do braku umorzenia zaległości w całości – organ we własnym zakresie oceni okoliczności sprawy i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji – a także w kwestii rozłożenia na raty nieumorzonej kwoty zaległości wraz odsetkami – organ wyjaśni sposób wyliczenia tej kwoty i uzasadni jego prawidłowość, tak aby strona była w stanie poznać motywy jakimi kierował się organ wydający rozstrzygnięcie.