III SA/Gl 65/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Rektora U. w K. z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania stypendium rektora oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2022 r., nr [...] Prodziekan Wydziału [...] U. (dalej: Prodziekan) nie przyznał J. S. (dalej: Skarżąca) stypendium rektora w roku akademickim 2022/2023. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 93 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574; dalej: p.s.w.n.), § 5 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu [...] i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.). Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca 11 października 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie stypendium rektora na rok akademicki 2022/2023. Decyzją z 21 listopada 2022 r. Prodziekan nie przyznał Skarżącej wnioskowanego stypendium. Powodem wydania decyzji odmownej był upływ okresu uprawniającego do pobierania świadczeń z końcem semestru letniego tj. przekroczenie łącznego okresu 12 semestrów, na które przysługują świadczenia. Od tej decyzji Skarżąca wniosła skargę, domagając się uchylenie w całości decyzji i przyznanie wnioskowanego stypendium, wskazanie na nieważność decyzji opierającej się na błędnych ustaleniach faktycznych oraz zasądzenie na jej rzecz poniesionych kosztów Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła dokonanie przez organ dokonał wadliwej wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. przyjmując, iż w świetle przepisu stypendium (rektora) nie może zostać przyznane studentowi, który na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich posiada status studenta przez okres dłuższy niż 6 lat. Organ przyjął bowiem, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest pojęciem tożsamym z pojęciem "posiadania statusu studenta". Tymczasem takie rozumienie tego pojęcia nie wynika z treści ww. regulacji, na potwierdzenie czego wskazała stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Zarzuciła także naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669 z późn. zm.), przez zaliczanie okresów sprzed wejścia w życie ustawy jako uzasadniających wypełnienie przesłanki negatywnej wprowadzonej dopiero począwszy od 1 października 2019 r.. co stanowiło naruszenie zasady lex retro non agit. Skarżąca podniosła również, iż organ wydając kwestionowaną decyzję w wyniku braku należytej staranności, oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym akcie prawnym. Poza tym w jej uzasadnieniu mowa jest o dwóch rodzajach świadczeń o stypendium rektora i stypendium socjalnym. Można zatem odnieść wrażenie, iż treść uzasadnienia podjętej decyzji nie zawiera ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że studentom pierwszego roku studiów, którzy nie spełniają wskazanych warunków (w tym studentom pierwszego roku studiów drugiego stopnia) stypendium rektora może być przyznawane na podstawie ogólnych kryteriów określonych w ustawie (art. 91 ust. 1). W szczególności w gestii uczelni pozostaje rozstrzygnięcie m.in. kwestii okresu, z którego wyniki w nauce i osiągnięcia będą brane pod uwagę przy ocenie prawa do stypendium, zaniechano jednak tego w tym przypadku. Logicznym jest, że skoro Skarżąca podjęła studia uzupełniające dużo później, to tym bardziej jej sprawa winna być rozstrzygnięta bardziej indywidualnie i merytorycznie niż to miało miejsce. Składając wniosek o stypendium rektora powołała się na swoje wyróżniające się wyniki w nauce (średnia 4,81). Uzyskała je po ukończeniu pierwszego roku studiów w roku akademickim 2021/2022. Studia podjęła po dość długiej przerwie, zatem nie mogła po takim czasie na początku roku akademickiego na Uniwersytecie [...] wystąpić o stypendium rektora, bo studiowała na [...] w L. w latach 2002-2005 oraz 2005-2007, a ostatni rok moich studiów to rok 2007. W roku 2021 podejmując ponownie studia, nie mogła wystąpić przecież z wnioskiem o stypendium rektora. Jednocześnie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z jej karty studiów na Uniwersytecie [...] w roku 2021/2022 oraz wydanej decyzji z dnia 21/11/2022 którą zaskarżam w całości (wydruk z systemu USOS na koncie studenta). W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 10 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej wnioskowanego stypendium oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu, w żadnej części nieopłaconych przez Skarżącą. Wskazał, że skarga jest zasadna i należy w niej podzielić stanowisko Skarżącej. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił zarzuty błędnej wykładni art. 93 ust. 4 p.s.w.n. (dawniej 93 ust. 2 pkt 1) zaskarżona decyzja narusza zasadę lex retro non agit, która to zawiera się w zasadzie demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Nowelizacja p.s.w.n. nie wprowadziła bowiem przepisów intertemporalnych, co oznacza że zmiany te nie mogą wywoływać skutków wstecz, a stosuje się je od momentu ich wejścia w życie, w tym przypadku od dnia 18 grudnia 2021 r. Wprawdzie nowelizacja ta wprowadziła doprecyzowanie że łączny okres, przez który przysługują świadczenia, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, jednakże wcześniej takiego dookreślenia nie było i zgodnie z wykładnią celowościową, a przede wszystkim systemową i wykształconym na podstawie wcześniejszego brzmienia ustawy orzecznictwem należy uznać, iż co najmniej przed 18 grudnia 2021 r. okres przez który przysługiwały świadczenia wynosił 6 lat, przy czym okres ten należało odnosić do okresu, w którym student spełniał przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w tej ustawie i jednocześnie był beneficjentem takiej pomoc. Przy tak liczonym okresie studiów, Skarżącej w dniu składania wniosku o przyznanie stypendium rektora, okres uprawniający do pobierania w/w świadczenia nie upłynął. Z tego względu niesłusznie skarżącej odmówiono przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z 21 listopada 2022 r., Prodziekan o nie przyznaniu Skarżącej stypendium rektora w roku akademickim 2022/2023. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Prodziekan zasadnie odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia w formie stypendium rektora. Materialną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy p.s.w.n. I tak, zgodnie z art. 86 ust. 1 przywołanej ustawy, student może ubiegać się o: 1) stypendium socjalne; 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych; 3) zapomogę; 4) stypendium rektora; 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego; 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Wymaga w tym miejscu podkreślenie, że regulacje w zakresie ograniczenia możliwości przyznania świadczeń i utraty prawa do nich zostały istotnie zmienione ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2232). W poprzednim, nieobowiązującym już brzmieniu, przepis art. 93 ust. 2 p.s.w.n. stanowił, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Natomiast obecne brzmienie tego przepisu stanowi, że student kształcący się równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, tylko na jednym, wskazanym przez niego kierunku. Na skutek powołanej wyżej nowelizacji zmieniono również brzmienie przepisu art. 93 ust. 4 ustawy, który - jak już wyżej wskazano - obecnie stanowi, że łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 (stypendium socjalne, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomoga i stypendium rektora) i art. 359 ust. 1 (stypendium ministra), wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach: 1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów; 2) drugiego stopnia - nie dłużej niż przez 7 semestrów. Podkreślić w tym miejscu należy, że jest to bardzo istotna zmiana dotycząca uprawnień studentów do pobierania przez nich świadczeń z tego względu, że powołana nowelizacja całkowicie zerwała z powiązaniem okresu prawa do świadczeń z okresem bycia faktycznym ich beneficjentem. W obecnym stanie prawnym świadczenia zostały ściśle powiązane jedynie z okresem studiów, nie zaś z okresem w jakim student rzeczywiście ze świadczeń korzystał. Wyjaśnić należy, że wskazana ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "przysługiwania świadczeń". Dlatego w sytuacji braku definicji ustawowej pojęcie to należało niegdyś odczytywać zgodnie z jego rozumieniem w języku potocznym i odnosić do świadczeń, które zostały już przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów i który był ich beneficjentem. Natomiast wskazana wyżej nowelizacja ewidentnie zmieniła ten stan rzeczy, ograniczyła bowiem okres, przez który przysługuje prawo do pobierania świadczeń do 12 semestrów (w przypadku studiów pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów, w przypadku studiów drugiego stopnia - nie dłużej niż przez 7 semestrów), a najistotniejszą zmianą było wyraźne powiązanie wprost wyłącznie samego okresu studiowania przez studenta z uprawnieniem do ubiegania się przez niego o przyznanie świadczenia. Tym samym obecnie okres przez jaki student faktycznie korzystał już ze świadczeń przestał mieć znaczenie dla ustalenia okresu uprawniającego do ich pobierania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 31/23; wyrok WSA w Gdańsku z 11 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 98/23; Wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 110/23; wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 134/23). Z treści uzasadnienia do wskazanej wyżej ustawy zmieniającej wynika, że celem wprowadzenia zmiany w art. 93 ustawy było zróżnicowanie okresu przysługiwania świadczeń dla studentów w zależności od czasu trwania studiów, a także doprecyzowanie sposobu ustalania tego okresu. Ponadto, w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych i ujednolicenia sposobu ustalania przez uczelnie prawa studentów do świadczeń, doprecyzowano okresy przysługiwania świadczeń przez wskazanie wprost, że do okresów przysługiwania świadczeń wliczają się wszystkie semestry studiowania, z wyjątkiem kolejnych studiów pierwszego stopnia rozpoczętych lub kontynuowanych po uzyskaniu tytułu zawodowego licencjata, inżyniera albo równorzędnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że – co wynika z art. 93 ust. 5 p.s.w.n. - łączny okres, o którym mowa w ust. 4, jest dłuższy o 2 semestry w przypadku, gdy student podjął jednolite studia magisterskie, których czas trwania określony w przepisach prawa wynosi 11 albo 12 semestrów. Według art. 93 ust. 6 p.s.w.n. do okresu, o którym mowa w ust. 4 i 5, wlicza się wszystkie rozpoczęte przez studenta semestry na studiach, o których mowa w ust. 1, w tym semestry przypadające w okresie korzystania z urlopów, o których mowa w art. 85 ust. 1 pkt 3, z wyjątkiem semestrów na kolejnych studiach pierwszego stopnia rozpoczętych lub kontynuowanych po uzyskaniu pierwszego tytułu zawodowego licencjata, inżyniera albo równorzędnego. W przypadku kształcenia się na kilku kierunkach studiów semestry odbywane równocześnie traktuje się jako jeden semestr. Na podstawie art. 86 ust. 2 p.s.w.n przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. W oparci o złożone przez Skarżącą oświadczenie, w toku postępowania ustalono w sposób następujący okres jej studiów: 1. Uniwersytet [...], kierunek [...] rok akademicki 2002/2003 - 2 semestry, rok akademicki 2003/2004 - 2 semestry, rok akademicki 2004/2005 - 2 semestry (studentka podaje na oświadczeniu, że była studentką do 13 czerwca 2005 r.), rok akademicki 2005/2006 - 2 semestry, rok akademicki 2006/2007 - 2 semestry (studentka podaje na oświadczeniu, że była studentką do 30 czerwca 2007 r.). 2. Uniwersytet [...] w K., kierunek [...], studia stacjonarne II stopnia - rok akademicki 2021/2022 - 2 semestry, Razem 12 semestrów. W dniu wydawania decyzji studentka odbywała 13 semestr studiów. (II rok [...] II stopnia - semestr zimowy 2022/2023). Skoro zatem Skarżąca - co nie było w sprawie kwestionowane - składając wniosek o przyznanie stypendium rektora w roku akademickim 2022/2023 posiadała już zaliczony 12-semestrowy "staż studiów", to brak było podstaw do przyznania jej wnioskowanego stypendium. Nie ma racji Skarżąca twierdząc, że stosowanie przepisu art. 93 ust. 4 p.s.w.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed jego wejściem w życie narusza zakaz retroakcji prawa. Wskazanej regulacji prawnej należy przypisać bowiem wymiar retrospektywny tj. w uprawniony sposób regulujący skutki zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy. Jak wynika bowiem z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt OPS 1/06, w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. (...) To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. (...) W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U.5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U.1/86, OTK 1986, poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355). Całkowicie bezzasadny jest zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie przez organ nowych przepisów. Jak już wyżej wyjaśniono, należało mieć na uwadze, że w art. 16 ustawy zmieniającej wyraźnie zastrzeżono, że w zakresie przyznawania świadczeń, w tym stypendium rektora, przepisy dotychczasowe znalazły wprawdzie zastosowanie, ale ograniczono to tylko do pierwszego semestru roku akademickiego 2021/2022. W sprawie niniejszej nie mogły zatem znaleźć zastosowania, ponieważ na pierwszym semestrze studiów Skarżąca nie nabyła jeszcze uprawniona do ubiegania się o stypendium rektora. Uprawnienie takie nabyła dopiero po ukończeniu drugiego semestru studiów. Mając to na uwadze należało stwierdzić, że - wbrew zarzutom podniesionym w skardze – Prorektor orzekając o odmowie przyznania Skarżącej stypendium rektora nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 4 p.s.w.n. Zdaniem Sądu organy prowadząc postępowanie w sprawie nie dopuściły się naruszeń reguł proceduralnych stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważone przez Skarżącą uchybienia w wydanej decyzji nie mają takiego charakteru. Niezależnie organ wydający zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach. Poczynione ustalenia okazały się pełne i niewadliwe, ponieważ mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu, dokonanej przez organ ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie, poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Dlatego zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obowiązany był skargę jako bezzasadną oddalić, o czym - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł w sentencji wyroku.