II SAB/Wa 562/24

W IMIENIU RZECZYPOSPOLIEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23 1. zobowiązuje Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] września 2020 r. J. J. (dalej: "skarżący") wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy zawartej w przeprowadzonym w trybie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1320; dalej: "P.z.p.") postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...]. Jednocześnie skarżący zażądał przesłania wnioskowanej umowy w formie skanu za pośrednictwem ePUAP lub na jego adres poczty elektronicznej. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] SKO odmówiło udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, powołując się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, a także na tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach ww. rozstrzygnięcia SKO podało, że wnioskowana umowa zawarta w postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...] (przeprowadzonym w trybie P.z.p.) zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy. Ponadto skarżący na przestrzeni ostatnich kilku miesięcy złożył do SKO kilkadziesiąt wniosków o udzielenie informacji publicznej, w którym prawie każdy zawierał po kilka żądań. Treść i ilość tych wniosków wskazuje na to, iż skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Takie działanie skarżącego może zakłócić normalny tok działania SKO i wykonywanie przypisanych mu zadań, jak również pozbawić ochrony prawnej inne podmioty. Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2136/20, stwierdził jej nieważność jako wydanej przez niewłaściwy organ. Według tutejszego Sądu, decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien wydać Prezes SKO, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570). SKO wywiodło skargę kasacyjną od ww. orzeczenia, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") oddalił wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po ponownym rozpoznaniu wniosku informacyjnego skarżącego, Prezes SKO (dalej też: "organ") decyzją nr [...], wydaną [...] sierpnia 2023 r. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podkreślił, że jakkolwiek informacje, których udostępnienia żąda skarżący, odnoszą się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym istotną rolę odgrywa zasada jawności, to zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca przewidział bowiem wyjątki dopuszczające wyłączenie zasady jawności w odniesieniu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej: "u.z.n.k."). Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi informacja poufna posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Żądana przez skarżącego umowa zawarta w przeprowadzonym w trybie P.z.p. postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...] zawiera informacje mogące posiadać wartość gospodarczą dla wykonawcy. Informacje podane w umowie o udzielenie zamówienia ze względu na swój charakter nie powinny być, zdaniem organu, udostępniane innym podmiotom, ponieważ mogą stanowić dla nich źródło informacji, posiadające znaczenie gospodarcze. Dalej Prezes SKO powtórzył (z poprzedniej decyzji) argumentację odnośnie nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Opisana wyżej decyzja organu stała przedmiotem skargi skarżącego do tutejszego Sądu, który wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23, uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Prezes SKO nie przedstawił argumentacji na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek odmowy ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy - wykonawcy wyłonionego w postępowaniu przeprowadzonym w trybie P.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Analizy takiej w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż Prezes SKO przywołał jedynie ogólne zasady odmowy udostępnienia informacji publicznej, mające swoje źródło w tajemnicach prawnie chronionych. Natomiast nie odniósł tych twierdzeń do okoliczności tej konkretnej sprawy. Wobec niedokonania przez organ własnej, wyczerpującej oceny charakteru wnioskowanej informacji, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Odnosząc się do kwestii "nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej", Sąd zaznaczył, że u.d.i.p. nie zna takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Dlatego należy zachować szczególną ostrożność w posługiwaniu się tą instytucją, zastrzegając ją wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (vide wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Powyższe orzeczenie Sądu stało się prawomocne, gdyż żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła go skargą kasacyjną. Odpis tego prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Prezesowi SKO w dniu [...] lipca 2024 r. Pismem z [...] września 2024 r. skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23, zarzucając Prezesowi SKO nie tylko przewlekłość, ale i celowe utrudnianie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, organ z pełną świadomością swoich działań wydaje decyzje w sposób sprzeczny z prawem, opóźniając postępowanie i stosując taktykę odwlekania wykonania wyroku Sądu, wiedząc, że może działać bezkarnie. Także niezasadna skarga kasacyjna jest kolejnym dowodem, iż Prezes SKO podejmuje wszelkie środki, aby uniemożliwić udostępnienie informacji publicznej, co jest sprzeczne z fundamentalnymi zasadami państwa prawa. Zignorowanie obowiązku wykonania prawomocnego wyroku, które trwa od momentu doręczenia go organowi ([...] lipca 2024 r.), wskazuje na świadome unikanie realizacji obowiązków. Prezes SKO nie przedstawił żadnych wyjaśnień ani prób rozwiązania sprawy, co wprost dowodzi jego złej woli. W oparciu o tę argumentację skarżący domagał się: zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23; stwierdzenia, że bezczynność Prezesa SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Prezes SKO wniósł o umorzenie postępowania. W tym kontekście wyjaśnił, iż uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23, przy piśmie z [...] września 2024 r. znak [...], udostępnił skarżącemu informację publiczną w postaci umowy zawartej w przeprowadzonym w trybie P.z.p. postępowaniu o udzielenie zamówienia nr [...]. W replice na odpowiedź na skargę organu (pismo z [...] października 2024 r.) skarżący podtrzymał skargę. Zaakcentował, że organ przekazał skan umowy drogą poczty tradycyjnej, podczas gdy skarżący wnioskował o przesłanie skanu za pośrednictwem ePUAP lub na jego adres e-mail. Nadto Prezes SKO przekazał niepełną, bo zanonimizowaną wersję umowy, w której kluczowe informacje takie jak: oznaczenie strony umowy, wysokość wynagrodzenia oraz inne istotne dane zostały zanonimizowane, przez co umowa ta została pozbawiona pełnego waloru informacyjnego. W ocenie skarżącego, organ uczynił tak świadomie, by celowo opóźniać czas trwania sprawy, zwłaszcza że Prezes SKO nie przedstawił żadnych wyjaśnień co do opóźnienia czy przyczyn bezczynności od [...] lipca 2024 r. W piśmie z [...] października 2024 r. skarżący uzupełnił opisaną wyżej replikę, wskazując, iż § 9 objętej wnioskiem umowy wymienia jako jej integralne części: - Ofertę Wykonawcy - formularz ofertowy wraz z załącznikami, w szczególności z cenami jednostkowymi, - specyfikację istotnych warunków zamówienia (SIWZ), dotyczącą dostawy teczek, kopert, druków, papieru oraz innego asortymentu biurowego. Załączniki te, jak zaznaczył skarżący, zawierają kluczowe informacje dotyczące przedmiotu zamówienia i warunków finansowych, które są konieczne dla pełnego zrozumienia treści umowy. Umowa bez załączników jest niekompletna, a jej przekazanie w takiej formie oznacza udostępnienie informacji, która nie spełnia standardów przejrzystości wymaganych przez u.d.i.p. Końcowo skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa SKO do pełnego wykonania obowiązku wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23, poprzez udostępnienie umowy wraz z jej integralnymi załącznikami, a w przypadku odmowy - wydanie formalnej decyzji administracyjnej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). W niniejszej sprawie niesporne między stronami było tak uznanie Prezesa SKO za pomiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jak i zakwalifikowanie żądanej umowy jako informacji publicznej. Kwestia sporna sprowadza się do oceny, czy udostępnienie skarżącemu zanonimizowanej umowy drogą poczty tradycyjnej (przy piśmie z [...] września 2024 r.) stanowi wykonanie jego wniosku informacyjnego z [...] września 2020 r. W tym sporze należy przyznać rację skarżącemu. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/21, właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie trafnie dostrzegł skarżący, że Prezes SKO nie tylko zanonimizował istotne elementy umowy, ale też udostępnił ją z pominięciem załączników stanowiących jej integralne (nieodłączne) części, jak również w sposób niezgodny z żądaniem skarżącego (drogą poczty tradycyjnej zamiast za pośrednictwem ePUAP lub na adres poczty elektronicznej skarżącego). Udostępniona w takiej formie umowa nie posiada waloru informacyjnego. Dokonanie anonimizacji przez organ jest niezrozumiałe, jeśli zważy się, iż jedną z podstawowych zasad P.z.p. jest jawność postępowania (vide art. 18 ust. 1 P.z.p.). Zasada ta gwarantuje transparentność prowadzonego postępowania i pozwala na urzeczywistnienie innych fundamentalnych zasad obowiązujących w toku jego prowadzenia, tj. zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Wyjątek od zasady pełnej jawności postępowania przewiduje art. 18 ust. 2 P.z.p., w myśl którego zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przypadki te są objęte przepisami art. 18 ust. 3-5 P.z.p. i wymagają uprzedniego podjęcia stosownych działań, a mianowicie: ( zastrzeżenia oraz wykazania przez wykonawcę, że dane informacje (poza ujętymi w art. 222 ust. 5 P.z.p.) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (vide art. 18 ust. 3 P.z.p.); ( określenia przez zamawiającego w dokumentach zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu wymagania dotyczącego zachowania poufnego charakteru informacji przekazanych wykonawcy w toku postępowania o udzielenie zamówienia (vide art. 18 ust. 4 P.z.p.); ( zastrzeżenia przez wykonawcę przed zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego, iż dane w postaci danych osobowych (w przypadku zamówienia udzielonego na podstawie art. 214 ust. 1 pkt 1 lit. b P.z.p.) lub wysokości wynagrodzenia (w przypadku zamówienia udzielonego na podstawie art. 214 ust. 1 pkt 2 P.z.p.) - w zakresie dostaw lub usług z zakresu działalności kulturalnej lub archiwalnej - nie mogą być udostępniane, jeżeli jest to uzasadnione ochroną prywatności lub interesem publicznym (vide art. 18 ust. 5 P.z.p.). Jak wynika z wyroku tutejszego Sądu z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/23, Prezes SKO nieskutecznie powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie badając samodzielnie spełnienia przesłanek objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Po otrzymaniu odpisu ww. prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, co nastąpiło 3 lipca 2024 r., organ pozostawał w bezczynności przez prawie trzy miesiące. Dopiero po otrzymaniu skargi z [...] września 2024 r. na bezczynność, Prezes SKO postanowił (przy piśmie z [...] września 2024 r.) udostępnić żądaną umowę, przy czym uczynił to w zakresie i w formie, który uniemożliwia uznanie takiego działania organu za realizację wniosku informacyjnego skarżącego. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Prezesa SKO do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] września 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Rozpoznając ww. wniosek, organ uwzględni rozważenia prawne Sądu w składzie tu orzekającym. Mając na uwadze, iż dotychczas Prezes SKO nie udostępnił skarżącemu żądanej umowy, objętej wnioskiem sprzed ponad czterech lat, bezczynność organu należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Prezes SKO - zamiast dążyć do rzetelnego załatwienia wniosku skarżącego - w sposób oczywisty naruszył prawo, bo tylko pozornie udostępnił umowę, dokonując niczym nieuzasadnionej (bez żadnego wyjaśnienia) anonimizacji istotnych jej elementów, co nie stanowi realizacji wniosku. Nadto organ podjął tę czynność dopiero po wniesieniu skargi przez skarżącego, pomijając przy tym żądaną formę udostępnienia informacji publicznej. Takie zachowanie nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, które jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (obejmujących kwotę wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł) zostało oparte na art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.