II SA/Bk 704/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 września 2024 r. nr BI.RPU.533.5.2024.MB w przedmiocie nakazania udrożnienia przepustu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 kwietnia 2024 roku numer BS.ZPU.534.3.2024.MG; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Decyzją z 16 kwietnia 2024r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce PGW Wody Polskie, powołując się na przepisy art. 191 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne nałożył na Gminę O. obowiązek udrożnienia przepustu blokującego przepływ wody w rowie R-M, a w razie konieczności wykonania remontu przepustu drogowego w celu odtworzenia jego pierwotnej funkcji i przepustowości. Zobowiązał też Gminę O. do uporządkowania terenu po zakończeniu prac utrzymaniowych i pisemnego powiadomienia Dyrektora Zarządu Zlewni w Ostrołęce o zakończeniu robot, wyznaczając termin wykonania obowiązku - niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie do 15 czerwca 2024 roku od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Nadto zobowiązał także Gminę O. do należytego utrzymywania urządzeń melioracji wodnych tj. przepustu na rowie melioracyjnym R-M odprowadzającym wodę. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pracownik organu w trakcie analizy operatu wodnoprawnego dotyczącego przebudowy rowu melioracyjnego na działce nr [....]w obrębie R., gmina O. ujawnił okoliczność, ze przepust oznaczony jako P-2 został zlikwidowany bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub uległ zamuleniu. Została przeprowadzona kontrola w terenie potwierdzająca brak przepustu lub jego całkowite zasypanie, w związku z czym przepust nie pełni funkcji przeprowadzania wody zgodnie z kierunkiem odpływu. Organ wszczął postępowanie i zawiadomił strony o terminie oględzin. Oględziny zostały przeprowadzone 4 kwietnia 2024r. W trakcie oględzin protokolarnie stwierdzono, że przepust na drodze gminnej został całkowicie zasypany i brak jest możliwości zlokalizowania w terenie urządzenia wodnego. Powyższe czyniło koniecznym wydanie decyzji nakazującej udrożnienie przepustu w celu otworzenia jego pierwotnej funkcji. Organ przypominał o obowiązkach ciążących na właścicielach gruntów w zakresie utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych. W odwołaniu od tej decyzji Gmina O. przyznała, że rów melioracyjny jest porośnięty trawą i stwierdziła, że rów ten od lat nie pełni swojej funkcji. Przy obecnym wysokim stanie wód gruntowych pozostaje suchy. W związku z powyższym naprawa przepustu jest niezasadna ponieważ sytuacja w obrębie przepustu nie stwarza ryzyka powodzi czy zalania, natomiast naraża gminę na dodatkowe koszty związane z naprawą a przeprowadzone prace nie wpłyną w żaden sposób na zmianę stosunków wodnych na gruncie. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Decyzją z 23 września 2024r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku - PGW Wody Polskie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnianiu decyzji odwoławczej organ II instancji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zebrał i szczegółowo przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy. Z zebranych materiałów dowodowych wynika, że przyczyną naruszenia stosunków wodnych w miejscowości R. jest między innymi zasypanie warstwą ziemi przepustu P-2 pod drogą gminną na rowie melioracyjnym R-M. Wobec powyższych ustaleń, dla przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na tym terenie, niezbędna jest konserwacja rowu poprzez udrożnienie przepustu P-2 bądź jego remont. Jak wynika z treści art. 188 ust 1 ustawy Prawo wodne utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ustęp 2 niniejszego artykułu wskazuje natomiast, że w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Organ II instancji nawiązał do treści art. 191 ustawy Prawo wodne. Stwierdził, że zgodnie z tym przepisem w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Ustalenia co do stanu faktycznego sprawy uzasadniały wydanie decyzji zgodnej z przytoczonym przepisem. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną Gmina O. podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne tj.: a) art. 188 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 65 polegającego na błędnym przyjęciu, że przepust P-2 na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb R., gm. O. stanowi urządzenie wodne, które jest eksploatowane oraz powinno być konserwowane i remontowane; b) obrazy art. 191 ust. 1 ustawy polegającej na nakazaniu restytucji przepustu P-2 mimo iż: - rów melioracyjny o nawie R-M w całym swoim przebiegu całkowicie i trwale utracił swoją funkcję, - w postępowaniu nie ustalono, czy stan przepustu powoduje szkodliwe oddziaływanie na określone wody lub grunty. 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy przepisów k. p. a. tj.: a) art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zaniechaniu zasięgnięcia opinii biegłego przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; c) art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji nr 35/2024 z dnia 16 kwietnia 2024r. Dyrektora Zarządu Zlewni Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ostrołęce, d) art. 8 i 124 § 2 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, e) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez: - bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji nr 35/2024 z dnia 16 kwietnia 2024r. Dyrektora Zarządu Zlewni Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ostrołęce, w sytuacji gdy została ona wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, - doprowadzenie do uprawomocnienia się pkt 3 sentencji decyzji nr 35/2024 z dnia 16 kwietnia 2024r. Dyrektora Zarządu Zlewni Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ostrołęce, który w momencie wydania decyzji przez organ II instancji był niemożliwy do wykonania. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Wniosła nadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi w postaci zdjęć przedmiotowego rowu i wydruków map z Geoportalu, w celu wykazania, iż rów melioracyjny o nazwie R-Mx, który przebiega przez działki nienależące do gminy, w całym swoim przebiegu całkowicie i trwale utracił swoją funkcję. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem jej zarzutom nie można odmówić słuszności. Przepisy art. 7 i 8 K.p.a., których naruszenie zarzuca skarga, nakazują organowi administracji publicznej stanie na straży praworządności i podejmowanie w toku postępowania, z urzędu lub na wniosek, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Od 1 czerwca 2017r. do przepisu art. 8 § 1 K.p.a. dodane zostało, iż przy prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organy administracji kierują się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (vide: brzmienie nadane ustawą z dnia 7.04.2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017r., poz. 935). Przepisy powyższe należą do zasad postępowania, stanowiących przewodnie reguły postępowania administracyjnego, przyjęte przez ustawodawcę, wspólne dla całości postępowania, obowiązujące we wszystkich stadiach postępowań administracyjnych i będące wiążącymi wytycznymi dla stosowania wszystkich przepisów K.p.a. Wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego są normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie jest traktowane jako naruszenie prawa i praworządności. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2017r. w sprawie I OSK 2202/15: "To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które w toku prowadzonego postępowania je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a., co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikające z zasad ogólnych." Realizację zasad ogólnych K.p.a., w tym zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z art. 8, zapewnia przestrzeganie przez organ reguł postępowania dowodowego, opisanych w przepisach zawartych w Rozdziale 4 – tym, Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, od art. 75 do art. 88. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej, organy obu instancji, nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy tj. art. 7, 77 par. 1 i 80 k.p.a. Konieczny zakres postępowania dowodowego dla danej sprawy wyznaczają mające w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone na podstawie art. 191 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087). Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Z kolei zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy, jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację. To rozwiązanie odnosi się do tych urządzeń, których funkcja nie jest znana, np. dotyczy to rowów, które istnieją kilkadziesiąt lat i nie wiadomo jaką spełniają rolę. W świetle zacytowanego wyżej przepisu, postępowanie prowadzone w trybie art. 191 zmierzać ma do ustalenia zaistnienia (kumulatywnie) następujących okoliczności. Po pierwsze: czy na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie: kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie: czy doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia, i po czwarte: czy następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty. Przesłanki te, jak wskazano powyżej, muszą być spełnione kumulatywnie. Celem nadrzędnym decyzji restytucyjnej jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód. Dla wydania decyzji, o której mowa w art. 191, w przypadku wyrządzania szkód, koniecznie jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy niezrealizowaniem funkcji przez urządzenie wodne a szkodliwym oddziaływaniem tego urządzenia na wody lub grunty. W kontrolowanym postępowaniu nawet nie włączono do akt wyciągu z ewidencji urządzeń wodnych oraz mapy urządzeń wodnych zewidencjonowanych przedstawiających przebieg rowu R-M oraz fragment przecięcia rowu z drogą oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie R., gmina O. Fragmentaryczne informacje zamieszczone w notatce urzędowej pracownika Zarządu Zlewni w Ostrołęce sporządzonej przed wszczęciem postępowania, świadczą o prowadzonym równolegle postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowu zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [....]w obrębie R., gmina O. Okoliczność, że jest to działka bezpośrednio stykająca się z działką drogową i rów, w którym przepływ wody pod drogą gminną zapewniał sporny przepust, wynika dopiero z map dołączonych przez gminę do skargi. Zatem postępowanie dotyczące bytu rowu niewątpliwie ma wpływ na podjęcie decyzji restytucyjnej z art. 191 Prawa wodnego co do przepustu. Tymczasem żadnej dokumentacji z prowadzonego równolegle postępowania nie włączono dla akt sprawy niniejszej. Skarżąca gmina konsekwentnie w toku postępowania podnosiła i powtórzyła w zarzutach skargi, że nastąpiła utrata funkcji rowu melioracyjnego wobec jego naturalnego zaniku a w konsekwencji i przepust pod drogą utracił znaczenie jako budowla służąca "kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z tych zasobów" stosownie do definicji "urządzenia wodnego" zamieszczonej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne. W wyroku z 19 października 2023r. o sygn. II SA/Bk 663/23, został wypowiedziany podzielany przez obecny skład orzekający pogląd, że trwała i nieodwracalna utrata funkcji przez urządzenie wodne, w szczególności zanik rowów melioracyjnych lub ich legalna likwidacja, wyklucza zastosowanie dyspozycji art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tej okoliczności organy obu instancji w sprawie niniejszej nie wyjaśniły. Z powyższych przyczyn, z uwagi na niewyjaśnienie w sprawie okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, istnieje konieczność powtórzenia postępowania administracyjnego w całości. Sąd zwraca przy tym uwagę, ze nakazy zawarte w decyzji restytucyjnej z art. 191 ustawy Prawo wodne powinny być jednoznaczne a nie formułowane alternatywnie z pozostawieniem adresatowi decyzji wyboru co do koniecznych czynności restytucyjnych. Zaskarżona decyzja jest zaś tak sformułowana, że pozostawia adresatowi na etapie wykonania konieczność dokonywania ustaleń co do zakresu koniecznych czynności restytucyjnych. Organ odwoławczy nadto przeoczył, że w dacie utrzymywania w mocy decyzji organu I instancji, określony w decyzji organu I instancji termin na wykonanie zaleconych czynności restytucyjnych już upłynął. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).