II SA/Rz 928/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg R. Ł. i Gminy [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2024 r. nr OA.7722.18.8.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargi oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 1 lipca 2024 r. nr OA.7722.18.8.2024, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Zawiadomieniem z 12 stycznia 2017 r. nr PINB.5160.5.1.2017 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej - działka nr [...] w obrębie (wzdłuż) działki nr [...]. W toku postępowania ustalono, że droga gminna o numerze [...], zlokalizowana na działce nr [...], do 2008 r. była drogą gruntową o nawierzchni żwirowej, na której na szerokości około 3 m odbywał się ruch pieszych i pojazdów. Ustalono, że 16 czerwca 2008 r. Gmina [...] zgłosiła Staroście [...] remont w/w drogi gminnej na odcinku A-B. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod nr [...] i obejmowało mechaniczne wyrównanie terenu drogi, wykonaniu nasypu - podbudowy warstwą odpadów odlewniczych z ich zagęszczeniem, przykryciu odpadów warstwą łupka i pospółki z zawalcowaniem oraz wyprofilowaniu rowów i skarp z obsianiem trawą. Punkt A naniesiony na załączniku graficznym znajdował się na działce nr działki [...], poza odcinkiem drogi, w obrębie działki nr [...], stanowiącej własność AL i RL. Gmina [...] jako inwestor nie zgłaszała natomiast remontu drogi na odcinku wzdłuż działki nr [...]. Ustalono ponadto, że Gmina [...] w 2008 r. na odcinku drogi wzdłuż działki nr [...] wykonała roboty budowlane, polegające na ułożeniu betonowych płyt drogowych. Następnie w 2009 r. dokonano demontażu płyt oraz nasypaniu warstwy kruszywa i wyrównaniu nawierzchni drogi. Wykonane roboty budowlane spowodowały podniesienie poziomu drogi i utrudnienie wyjazdu z działki nr [...] na drogi. Organu nadzoru budowlanego uznał, że opisane wyżej roboty budowlane wykonane przez Gminę [...] w latach 2008 - 2009 na odcinku działki nr [...] wzdłuż działki nr [...], stanowiły samowolną przebudowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.". W toku postępowania organy nadzoru budowlanego wydały szereg rozstrzygnięć, które stanowiły przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z 8 października 2019 r. II SA/Rz 942/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę RL. Sąd za bezzasadne uznał podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowego trybu postepowania tj. zastosowania art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", zamiast art. 48 – 49 i art. 49b tej ustawy, dokonanego przez Gminę zgłoszenia lub podziału nieruchomości. Ponadto nie budziło jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że w świetle zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego, zaistniały podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 u.p.b. i nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wyrokiem z 10 listopada 2020 r. II SA/Rz 775/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 3 czerwca 2020 r. nr OA.7721.18.1.2020 i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Sąd podniósł, że zgłoszenie z 2008 r. nie dotyczyło odcinka drogi znajdującego się na wysokości działki [...], a zatem roboty budowlane stanowiące w istocie przebudowę drogi miały charakter całkowicie samowolny. Sąd za bezsporne uznał również, że istniał uprzednio zjazd gruntowy na działkę nr [...] z drogi. Także bezspornie ustalono, że na skutek prowadzonych wówczas robót budowlanych przy przebudowie drogi został podniesiony jej poziom na wysokości działki [...] oraz rozebrany istniejący zjazd na tę działkę. Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, kwestionujących legalność zjazdu na działkę skarżącego. W ocenie WSA, skarżący posiadał legalną, potwierdzoną w planie zagospodarowania działki możliwość dostępu do drogi nr [...] i z możliwości tej korzystał. Niewątpliwie też na skutek przeprowadzonych w warunkach samowoli budowlanej robót i likwidacji zjazdu, został tej możliwości pozbawiony. Bez znaczenia jest przy tym dostęp działki skarżącego, w innej jej części, do innej drogi – powiatowej, który zresztą istniał również przed 2008 r. Kwestią istotną jest natomiast miejsce posadowienia zjazdu z drogi gminnej i zdaniem Sądu to właśnie ta kwestia winna być przedmiotem dokładnej analizy organów. Wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. II OSK 860/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z 10 listopada 2020 r. II SA/Rz 775/20. NSA podkreślił, że wbrew stanowisku WSA, w wyroku z 9 października 2019 r. nie przesądzono o trybie postępowania głównego, które ma dotyczyć robót budowlanych na działce drogowej nr [...]. Sąd w wyroku II SA/Rz 942/19 wymienił wprawdzie potencjalne tryby postępowania co do spornych robót, lecz wypowiedź na była reakcją na zarzut RL i sprowadzała się do stwierdzenia, że kwestii tej nie precyzuje się na etapie postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy z art. 81a ust. 2 u.p.b. Jeśli natomiast chodzi o zakres dalszego badania sprawy, to w ocenie NSA w tym zakresie Sąd pierwszej instancji w obecnie zaskarżonym wyroku wyprowadził zbyt daleko idące wnioski. Uchybienia powyższe nie mogły jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyroku odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie konieczne jest dokonanie przez organy nadzoru budowlanego ponownej oceny stanu faktycznego i oceny prawnej, czy przed 2008 r. można było twierdzić o istnieniu w obrębie działki nr [...] jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Jeżeli odpowiedź ta byłaby negatywna, to roboty budowlane wykonane później, zważywszy na bezsprzeczną zmianę parametrów drogi (utwardzenie, znaczące podwyższenie), organ powinien potraktować jako budowę budowli drogowej, która może wymagać legalizacji w trybie art. 48-49 u.p.b. NSA podkreślił, że droga to nie sam ciąg komunikacyjny na gruncie, ale właśnie budowla usytuowana w pasie drogowym (zob. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej "u.d.p."), budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa (art. 4 pkt 17 u.d.p.), natomiast przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych "istniejącej drogi", niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). O przebudowie drogi można więc twierdzić, jeżeli wcześniej budowla drogowa w danym miejscu istniała. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] maja 2024 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] w [...], na odcinku wzdłuż działki nr [...] oraz zobowiązał Gminę [...] jako inwestora, do przedłożenia dokumentów określonych sentencją postanowienia, celem ewentualnej legalizacji. Organ I instancji podniósł, że na postawie złożonych oświadczeń stron i świadków, oraz przedstawionej dokumentacji zdjęciowej można jednoznacznie stwierdzić, że wcześniej – przed 2008 r. – sporny odcinek drogi był drogą gruntową, gliniastą z pojawiającymi koleinami i wyżłobieniami, powstałymi w wyniku spływu wody opadowej. Uszkodzenia te uzupełniane były różnym materiałem m.in. niewielkimi ilościami kamienia czy żwiru. W ocenie PINB, powstawanie tego typu uszkodzeń w wyniku zwykłego użytkowania wskazuje, że trakt komunikacyjny nie mógł posiadać stabilnego utwardzenia. To zaś wskazuje, że przed 2008 r. nie istniała drogą, która powstała w wyniku robót budowlanych, a więc nie była ona obiektem budowlanym. Proste wysypanie niewielkich ilości kamienia lub żwiru na drogę gruntową w celu likwidacji uszkodzeń nie powoduje, że droga ta traci charakter drogi gruntowej, która nie jest obiektem budowlanym. Z uwagi na fakt, że na odcinku drogi na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...] nie istniał przed 2008 r. obiekt budowlany, nie może więc w tym przypadku być mowy o przebudowie tej drogi, gdyż przebudowywać można jedynie istniejący obiekt budowlany - drogowy. Zatem wykonane później w latach 2008 - 2009 budowlane, skutkowały zmianą parametrów tej drogi – utwardzeniem oraz znacznym podwyższeniem. To zaś, w świetle wskazań wynikających z wyroku NSA, obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określone art. 48 – art. 49 u.p.b. Po rozpatrzeniu wniesionych zażaleń, postanowieniem z 1 lipca 2024 r. nr OA.7722.18.8.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem PWINB, organ I instancji ustalił stan faktyczny w sposób należyty i wystarczający. Adekwatnie do poczynionych ustaleń podjął interwencję we właściwym trybie i zastosował odpowiednie przepisy u.p.b. Podzielając stanowisko PINB organ odwoławczy podał, że przed 2008 r. sporny odcinek drogi był drogą gruntową gliniastą, zaś grunt nie jest obiektem budowlanym. Tym samym roboty budowlane wykonane przez Gminę stanowiły samowolną budowę drogi jako obiektu budowlanego w rozumieniu u.p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RL wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Zdaniem skarżącego, rozstrzygniecie zaskarżonego postanowienia nie precyzuje o jakie roboty budowlane chodzi. Organy nie ustaliły również stanu faktycznego działki nr [...] przed 2008 r. ora nie wypełniły wskazań wynikających z wyroku NSA. W ocenie skarżącego powyższe stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77, art. 8 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła również Gmina [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 u.p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez błędne przyjęcie, iż prace budowlane podjęte przez skarżącą były budową obiektu budowlanego, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego uznanie wykonanych robót jako samowoli budowlanej, a tym samym niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i nakazanie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, związanych z budową drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] na odcinku wzdłuż działki nr [...], położonej w [...] oraz zobowiązanie Skarżącego do przedłożenia dokumentów tam wskazanych, podczas gdy prawidłowa; 2. art. 29 ust. 2 pkt 12 u.p.b. w związku z i art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało uznaniem przez organ, że dla planowanej inwestycji wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych; 3. art. 3 pkt 7a u.p.b. w związku z art. 4 pkt u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkującą uznaniem, przez organ, że zgłoszona do przebudowy droga nie jest istniejąca drogą - obiektem budowlanym i w związku z tym wykonane prace budowlane mające podwyższyć jej parametry techniczne i eksploatacyjne (niewymagające zmiany granic pasa drogowego) nie stanowiły jej przebudowy; 4. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z przepisami prawa zarówno materialnego jak i procesowego; 5. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.; 6. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności z pominięciem przepisów postępowania oraz wydanie postanowienia, które jest sprzeczne z przepisami prawa materialnego; 7. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej ocenie dowodów, polegającej na dowolnej ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie, ocenie okoliczności sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz pominięciu części materiału dowodowego, w tym mapy do celów projektowych [...], a tym samym błędne uznanie, że prace budowlane prowadzone przez skarżącą były budową obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów prowadzi do wniosku, że skarżąca wykonała jedynie remont drogi niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę; 8. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na jakich dowodach organ oparł postanowienie, a jakim odmówił wiarygodności i w jakim zakresie. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z 25 września 2024 r. II SA/Rz 1107/24 Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt II SA/Rz 928/24 oraz II SA/Rz 1107/24 i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 928/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Co nie mniej istotne, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wymaga podkreślenia, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia strony skarżące uczyniły postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 lipca 2024 r. nr OA.7722.18.8.2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2024 r. nr [...]. Wskazanym postanowieniem organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...], na odcinku wzdłuż działki nr [...] oraz zobowiązał Gminę [...] jako inwestora, do przedłożenia dokumentów określonych sentencją postanowienia, celem ewentualnej legalizacji. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zrealizowały wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z 14 grudnia 2023 r. II OSK 860/21. Nadesłane akta administracyjne oraz lektura uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć potwierdzają, że dokonano ponownej oceny stanu faktycznego i oceny prawnej, czy przed 2008 r. można było twierdzić o istnieniu w obrębie działki nr [...] jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów, że przed 2008 r. sporny odcinek drogi był drogą gruntową, gliniastą z pojawiającymi koleinami i wyżłobieniami, powstałymi w wyniku spływu wody opadowej. Organy nadzoru wskazały, że uszkodzenia te uzupełniane były różnym materiałem m.in. niewielkimi ilościami kamienia czy żwiru. Sąd aprobuje konstatację, że powstawanie tego typu uszkodzeń w wyniku zwykłego użytkowania wskazuje, że trakt komunikacyjny nie mógł posiadać stabilnego utwardzenia, a zatem przed 2008 r. nie istniała drogą, która powstała w wyniku robót budowlanych i stanowiła obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Powyższe ustalenia prawidłowo doprowadziły organy nadzoru do zakwalifikowania wykonanych w 2008 r. robót budowlanych jako samowolnej budowy drogi. W świetle wyroku NSA, droga na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...], do 2008 r. nie była obiektem budowlanym, jako że nie powstała na skutek wykonania robót budowlanych, których celem było – choćby pośrednio – wydzielenie i utworzenie zorganizowanego ciągu komunikacyjnego stanowiącego budowlę. Słusznie wskazały organy, że wysypanie niewielkich ilości kamienia lub żwiru na drogę gruntową w celu likwidacji uszkodzeń nie powoduje, że droga ta traci charakter drogi gruntowej. Czym innym jest wykonywanie prostych robót i miejscowe utwardzenie powierzchni gruntu wykorzystywanego wcześniej jako droga gruntowa, a czym innym wykonywanie tego rodzaju prac o charakterze naprawczym w stosunku do istniejącego już obiektu budowlanego – drogi. Rację mają organy, że w niniejszej sprawie nie doszło do przebudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., ponieważ w myśl wskazanej definicji pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Skoro sporna droga do 2008 r. nie była obiektem budowlanym, to na skutek wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, nie doszło do przebudowy tej drogi w rozumieniu u.p.b. W konsekwencji powyższego, prawidłowo organ I instancji wdrożył postępowanie naprawcze z art. 48 u.p.b. Zasadnie wskazano przy tym, że w myśl art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), należało zastosować przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. Wszczęcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nastąpiło bowiem 12 stycznia 2017 r. Budowa drogi nie została przepisami art. 29 – art. 31 u.p.b. zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego jej budowa stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.b., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe z kolei obligowało do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosownie natomiast do art. 48 ust. 3 u.p.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Sąd stwierdza, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2024 r. nr [...], wydane zostało w oparciu o prawidłowo przyjęte przepisy u.p.b. Ponadto treść tego postanowienia spełnia wymogi i jest zgodna z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym do19 września 2020 r. Zatem w pełni zasadnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 1 lipca 2024 r. nr OA.7722.18.8.2024 zasadnie utrzymał w mocy postępowanie organu I instancji. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.