II OSK 1207/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M., H. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1943/21 w sprawie ze skargi L. M., H. M. i J. M. na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 14 maja 2021 r., nr XXX.330.2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Prażmów – "Prażmów IV" – etap I oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1943/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę L. M., H. M. i J. M. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Prażmów (dalej: "Rada", "organ") z 14 maja 2021 r. nr XXX.330.2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Prażmów – "Prażmów IV" – etap I (dalej: "Uchwała", "Plan", "Plan miejscowy"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez: a) błędne przyjęcie, iż ustalenia Planu nie powodują przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz nie naruszają zasady proporcjonalności, gdy tymczasem ustalenia planu powodują: nieuzasadnione i nieproporcjonalne do innych gruntów sąsiednich wyłączenie z możliwości zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem 4UMN; powstanie szkody po stronie wnioskodawcy wobec zmniejszenia możliwości podziału działki nr [...]; nieracjonalne powody, dla których na terenie objętym zabudową mieszkaniowo/usługową wnioskodawca nie będzie mógł wykorzystać potencjału posiadanych nieruchomości poprzez ograniczenie możliwości i sposobu wykorzystania działki; nieracjonalne powody także z uwagi na względy publiczne na poprowadzenie drogi 3KDD o szerokości do 34 m z uwagi na istniejący już układ komunikacyjny dróg, a także wydzielone na terenie objętym planem drogi dojazdowe; nieracjonalne powody także jeśli chodzi o prognozy oddziaływania na środowisko bowiem poprowadzenie dodatkowych zbędnych komunikacyjnie dróg zwiększy hałas i zanieczyszczenie terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; b) niezgodne ze stanem faktycznym i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż ustalenia Planu, są znacznie korzystniejsze dla skarżących niż ustalenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą z 28 grudnia 2017 r. z uwagi na zmianę dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...], tj. 12MR na nowe przeznaczenie, tj. 1UMN; c) pominięcie, iż Rada zaplanowała teren 5KDD pod drogę gminną wyłącznie kosztem działki o nr [...], przy braku równomiernego obciążenia także gruntów sąsiednich, tj. działki nr [...]; d) pominięcie, iż teren działki nr [...] posiada już ograniczenia wynikłe z przebiegu strefy oddziaływania cmentarza; e) błędne przyjęcie, iż droga 3KDD zostanie połączona z ul. [....] poprzez drogę 26KDD (wynikającą z planu zatwierdzonego uchwałą z 28 grudnia 2017 r.); f) pominięcie, iż planowane usytuowania na terenie działki nr [...] - 3UP, budowy stacji uzdatniania wody jest zlokalizowane tuż przy terenie granicy strefy oddziaływania cmentarza i ok. 140 m od samego cmentarza; g) pominięcie, iż usytuowania na terenie działki nr [...] - 3UP w celu budowy stacji uzdatniania wody zlokalizowanej tuż przy terenie granicy strefy oddziaływania cmentarza narusza art. 316 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: "p.w.") jako, że stanowi zagrożenie dla stanu wody pitnej; h) pominięcie, iż usytuowania na terenie działki nr [...] - 3UP w celu budowy stacji uzdatniania wody dla mieszkańców Prażmowa zlokalizowanej tuż przy terenie granicy strefy oddziaływania cmentarza narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wystąpiono o dopuszczenie dowodów: z aktualnych zdjęć, zaświadczenia o pracy w rolnictwie, świadectwa wykwalifikowanego rolnika na fakt rolniczego wykorzystywania gruntu działki nr [...] oraz z wyjaśnień pisemnych Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: "ZDW") o braku zgody na dołączenie do drogi wojewódzkiej (693) drogi dojazdowej 26KDD. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Pismem z 4 lipca 2022 r., zatytułowanym "Pismo – wnioski dowodowe, uzupełnienie skargi", pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazała dodatkowo na naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 roku Nr 52 poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r." oraz podniosła, że planowana stacja uzdatniania wody na działce [...] (teren 3UP) znajduje się w odległości mniejszej od istniejącego cmentarza niż przewidziane "ustawowo" 500 m. Wniesiono również o dopuszczenie dowodu z pisma z 30 maja 2022 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "PGWWP") na fakt stosownych ograniczeń co do sposobu sytuowania i odległości od granicy istniejących cmentarzy - zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych. 4. Na rozprawie 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczyła m. in., że chce "doszczegółowić" podstawy skargi kasacyjnej poprzez wskazanie na naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1a, 6, 7, 9, 15 oraz ust. 3 u.p.z.p. Wniosła również o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 grudnia 2023 r. oraz postanowienia tego Wojewody z 18 stycznia 2024 r. wydanych w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa dróg gminnych 3KDD, 4KDD, 5KDD w Prażmowie". 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wspomniana wyżej zasada związania NSA podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powiązana jest wprowadzeniem obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Obowiązek ten, określany w praktyce "przymusem adwokacko-radcowskim", opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 141/21, CBOSA). Należy tym samym przyjąć, że to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia. NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20, CBOSA). Przypomnieć w tym kontekście należy, że wspomniane wyżej związanie NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza m. in. związanie podstawami skargi kasacyjnej. W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że NSA dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, odczytywanych w kontekście argumentów jurydycznych podanych przez skarżącego jako uzasadnienie naruszenia tych przepisów (por. np. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II GPS 2/08 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2151/22 - CBOSA). 5.5. Przenosząc powyższe ustalenia co do wymogów skargi kasacyjnej na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej przywołano trzy podstawy kasacyjne: 1) art. 316 p.w.; 2) art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p; 3) art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., przy czym podstawy 2 i 3 mają wspólne uzasadnienie. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., pozbawione znaczenia prawnego było zgłoszenie nowych podstaw skargi kasacyjnej w piśmie z 4 lipca 2022 r. oraz podczas rozprawy w dniu 29 stycznia 2025 r. 5.6. W kontekście tak zakreślonych ram kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie, na uwzględnienie nie mogły zasługiwać wnioski dowodowe sformułowane w skardze kasacyjnej oraz podczas rozprawy w dniu 29 stycznia 2025 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z ogólnych zasad postępowania dowodowego wynika ponadto, że przedmiotem dowodu mogą być tylko okoliczności mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Na etapie postępowania kasacyjnego ocena, czy okoliczności objęte wnioskami dowodowymi mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dokonywana jest m. in. przez pryzmat zawartych w skardze kasacyjnej podstaw. Tymczasem wspomniane wnioski dowodowe dotyczyły nieproporcjonalnego, zdaniem skarżących, ograniczenia ich prawa własności poprzez zaplanowanie m. in. na terenie działki skarżących dróg publicznych. Kwestie te pozostają poza zakresem kontroli kasacyjnej z uwagi na brak przywołania odpowiednich podstaw w rozpoznawanym środku zaskarżenia. 5.7. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 316 p.w. Po pierwsze, zarzut ten został wadliwie sformułowany już z tego powodu, że art. 316 p.w. dzieli się na sześć punktów i w skardze kasacyjnej nie podano, którego konkretnie punktu dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej. Po drugie, przywołany przepis nie dotyczy w ogóle problematyki treści planu miejscowego. Otóż przepis ten wskazuje cele planowania w gospodarowaniu wodami, przy czym, w świetle art. 315 p.w., planowanie to obejmuje określone dokumenty planistyczne, do których nie zaliczono planu miejscowego. Przepis ten nie dotyczy w szczególności zasad lokalizowania stacji uzdatniania wody w określonej odległości od cmentarza, o czym jest mowa w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej. 5.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. W świetle tych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zarzuty te skarżący uzasadnili wskazując na to, zlokalizowanie stacji uzdatniania wody dla mieszkańców Prażmowa tuż przy terenie granicy strefy oddziaływania cmentarza. Po pierwsze, przywołane przepisy nie regulują szczegółowych zasad lokalizowania stacji uzdatniania wody w określonej odległości od cmentarza. Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić legalności planu miejscowego przez pryzmat przywołanego wyżej rozporządzenia z 1959 r., albowiem nie zostało ono przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Po drugie, z treści planu miejscowego nie wynika, że sporny teren 3UP ma być właśnie przeznaczony pod budowę ujęcia wody pitnej. Jest to tylko jeden z możliwych sposobów zagospodarowania tego terenu, przeznaczonego pod zabudowę usług publicznych, w tym budowę sieci, przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym budowę wodociągów i urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz kanalizację urządzeń zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (§ 32 zaskarżonej uchwały w zw. z § 1 załącznika nr 3 do tej uchwały). Samo dopuszczenie na terenie planu miejscowego tego rodzaju urządzeń nie tylko, że wypełnia wymóg przewidziany m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale realizuje ogólne wartości wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p. W szczególności, zapewnienie na danym terenie objętym planem miejscowym odpowiedniej jakości wody pitnej z gminnych wodociągów, podobnie jak rozbudowa gminnej sieci kanalizacyjnej, służy ochronie środowiska oraz ochronie życia i zdrowia mieszkańców. Odrębną natomiast sprawą jest zapewnienie, aby lokalizacja takich urządzeń, w tym ujęć wody pitnej, była zgodna z przepisami odrębnymi regulującymi m. in. warunki techniczne i środowiskowe, w tym sanitarne, jakim takie inwestycje powinny odpowiadać. Zagadnienia te są badane m. in. w procesie budowlanym oraz w ramach uzyskiwania zgód wodnoprawnych, na co zresztą zwrócił uwagę pełnomocnikowi skarżących Zastępca Dyrektora RZGW w Warszawie w piśmie z 30 maja 2022 r. (k. 132 akt sądowych). 5.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.