II SA/Rz 692/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie użytku rolnego z produkcji rolniczej - skargę oddala - Przedmiotem skargi S. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej i ustalenia opłaty. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Jak wynika z akt sprawy dnia 31 maja 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w związku z aktualizacją użytków na działce nr 1244 położonej w miejscowości T., gmina Ś.. W trakcie postępowania ustalono, że I. i S. Z. na podstawie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...] wyłączyli obszar normatywny o pow. 0,0537 ha pod budowę budynku mieszkalnego. Następnie S. Z. dnia 8 lipca 2016 r. zgłosił przystąpienie do budowy basenu przydomowego oraz w dniu 3 sierpnia 2016 r. do budowy budynku gospodarczego wolnostojącego. Ustalono, że na działce nr 1244 znajduje się basen oraz dokonano utwardzenia części terenu bez wymaganych decyzji dotyczących wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta [...] stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 0,0602ha użytku rolnego RII z działki nr 1244 położonej w miejscowości T., gm. Ś. w związku z zabudowaniem jej basenem i utwardzeniem terenu i jednocześnie ustalił I. i S. Z. należność z tytułu niezgodnego z przepisami art. 28 usta. 2 ustawy wyłączenia z produkcji rolniczej i opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził, że użytek rolny o pow. 0,0602ha w części działki nr 1244 został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy i ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Także i ta decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania na mocy decyzji SKO w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta uzupełnił materiał dowodowy, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdził, że użytek rolny - rola klasy II (RII) o powierzchni 0,0602 ha wykazany w części działki nr 1244 położonej w miejscowości T., gm. Ś. został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustalił dla I. i S. Z. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 45 617,76 zł. Organ wskazał na brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ust. 1 ustawy, gdyż taką decyzję wydaje się od dnia faktycznego wyłączenia. W rozpoznawanej sprawie fakt wyłączenia większej powierzchni niż określonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. został potwierdzony mapą uzupełniającą włączoną do zasobu powiatowego w dniu 6 kwietnia 2017 r. pod nr P.1816.2017.1792 oraz podczas wizji terenowej w dniu 30 czerwca 2017 r. W tej sytuacji w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia wyłączenia z produkcji gruntów stanowiących część działki nr 1244 niezgodnie z przepisami ustawy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ ustala opłatę, w drodze decyzji, sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganej zgody na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że decyzją tą nie udziela się zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz nie ustala się należności ani opłaty rocznej, jak to ma miejsce w przypadkach o jakich mowa w art. 11 ust. 1-2 i art. 28 ust. 2 ustawy. Natomiast ustala się sankcję w postaci opłaty w wysokości dwukrotnej należności. Organ nie wydaje decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, tylko decyzję ustalającą opłatę. Jest to jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji - art. 4 pkt 12 ustawy. W rozpoznawanej sprawie należność ta została ustalona na podstawie art. 12 ust. 7 ustawy i wynosi 22 808,88 zł, zaś dwukrotna należność, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, wynosi 45 617,76 zł Odwołanie od decyzji złożył S. Z. podnosząc, że organ nie zrealizował zaleceń wskazanych w uprzednio wydanych decyzjach Kolegium. Nie uwzględnił, że budowa budynku gospodarczego i basenu nie wymagała pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenie w organie budowlanym. Takich zgłoszeń odwołujący dokonał a Starosta nie sprzeciwił się planowanej inwestycji. Skoro organ budowlany uznał, że planowana inwestycja odpowiada obowiązującym przepisom w tym również dot. ochrony gruntów rolnych, zatem Starosta nie mógł uznać, że wykonanie planowanej inwestycji jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych. Uchybienie organu administracji w zakresie zaniechania wniesienia sprzeciwu do realizacji inwestycji nie może skutkować poniesieniem przez odwołującego ujemnych konsekwencji. Wskazał, że decyzja rażąco narusza prawo, to zaś prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ustawy przeznaczenie m.in. gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zezwolenia w drodze decyzji. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie art. 11 ustawy doprecyzowując regulację z art. 7 ustawy, stanowi w ust. 1, iż wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do wskazanych w treści tego przepisu klas - może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zaś w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ula, Illb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem (ust. 1a). Przepis ten w ust. 4 wskazuje, że wydanie ww. decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wskazano dodatkowo, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Kolegium wskazało, że materiału dowodowego bezspornie wynika, że użytek rolny - rola klasy II (RII) o powierzchni 0,0602 ha wskazany w części działki nr 1244 położonej w T. został wyłączony z produkcji rolnej, bez decyzji właściwego organu o ich wyłączeniu z produkcji rolnej. Odwołujący w dniu 8 lipca 2016 r. zgłosił przystąpienie do budowy basenu przydomowego, zaś dnia 3 sierpnia 2016 r. do budowy budynku gospodarczego wolnostojącego. Zgłoszenia zostały przyjęte bez sprzeciwu. Obecnie na działce nr 1244 znajduje się basen oraz dokonano utwardzenia części terenu. Kolegium wskazało, że działka nr 1244 leży na terenie gdzie brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia [...] sierpnia 2010 r.nr [...]. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przedmiotem kontroli jest sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Organ dokonuje oceny na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych na dzień rzeczywistego wyłączenia gruntu, a nie według stanu faktycznego na dzień wydawania decyzji. Przez wyłączenie gruntów z produkcji (art. 4 pkt 11 ustawy) rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Nałożenie sankcji z art. 28 ust. 1 ustawy nie jest przy tym uzależnione od ustalenia świadomości, jak i umyślności działania. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium zaaprobowało pogląd, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może przyjąć zgłoszenia przedsięwzięcia, które nie jest związane z rolniczym wykorzystywaniem gruntu, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. Jeżeli inwestor taką decyzją nie dysponuje, to organ zobligowany jest do podjęcia decyzji o sprzeciwie. SKO zwróciło uwagę, że niewątpliwie Starosta wprowadził w błąd odwołującego co do warunków rozpoczęcia budowy. Jednakże nie ma to wpływu na zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy, gdyż jego treść nie uwzględnia elementu świadomości i winy. Negatywne konsekwencje błędu organu odwołujący może próbować wyeliminować w drodze powództwa o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście [...]. Końcowo Kolegium zaakceptowało ustalenia organu I instancji w zakresie wysokości opłaty i sposobu jej obliczenia. W skardze na powyższą decyzję SKO S. Z. zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie jej wykonania. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy nie znajdował on zastosowania albowiem grunty zostały niewyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy. Zarzucił także inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w szczególności brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji gdy zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący podkreślił, że dokonał zgłoszenia w zakresie przystąpienia do budowy basenu przydomowego oraz budowy budynku gospodarczego. Starosta nie wniósł sprzeciwu (na ww. dokumentach widnieje adnotacja Starosty [...] - nie wnoszę sprzeciwu) do ww. zgłoszeń, mimo, że skarżący nie posiadał pozwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Starosta nie zażądał od niego takiego pozwolenia, chociaż ustawa Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie to powinno być dołączone do zgłoszenia budowy. Starosta zobligowany był do podjęcia decyzji o sprzeciwie. Gdyby tak było to skarżący podjąłby decyzję o zaniechaniu inwestycji. Zdaniem skarżącego nie może być karany za uchybienia Starosty. W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone z uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Rz 692/20 WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś NSA postanowieniem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. II OZ 936/20 oddalił wniesione zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ). Materiał dowodowy zebrany w sprawie odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić dla WSA oparcie do przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji SKO oraz decyzji Starosty, bez konieczności jego uzupełniania o dodatkowe dokumenty na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Materiał ten został też należy oceniony a wyprowadzone wnioski odpowiadają hipotezie regulacji materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie. Skarga zarzuca Organom obu instancji naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161; zwana dalej u.o.g.r.l.). W myśl tej regulacji w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przytoczony przepis określa skutki wykonanej przez organ ochrony gruntów kontroli przestrzegania przepisów ustawy, a więc realizacji ciążącego na właścicielach gruntów obowiązku polegającego na wykorzystywaniu gruntów rolnych lub leśnych na cele rolne i leśne. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 u.o.g.r.l.). Na mocy art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. ustawodawca postanowił wyraźnie, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wyłącznie z produkcji rolnej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., a definicji ta brzmi: przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.). Warto dodać, iż w czasie wydawania decyzji przez SKO art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. posiadał następujące brzmienie : Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dopiero dnia 19 września 2020 r. do art. 11 ustawy został dodany ust. 4a, który stanowi : Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę albo zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W orzecznictwie podkreśla się, iż przewidziana w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1. Dyrektywa ta ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną. Charakter prewencyjny, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty w wysokości dwukrotnej należności wynika z celu przepisu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Ocena proporcjonalności i uciążliwości sankcji finansowej w przypadku art. 28 ust. 1 powinna uwzględniać nadto szczególny, świadczący o wadze jaką ustawodawca przykłada do ochrony gruntów rolnych i leśnych, tryb zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych (tak NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r., o sygn. II OSK 121/14, LEX). Przedłożone Sądowi akta sprawy administracyjnej dowodzą, iż użytek rolny klasy II (RII) o powierzchni 0,0602 ha położony w części działki o nr. 1244 w miejscowości T. Gmina Ś. został przez Skarżącego wyłączony z produkcji rolnej bez decyzji o jakim mowa w powołanych wyżej przepisach u.o.g.r.l. Zauważyć też należało, iż na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Organ ten zezwolił Skarżącemu oraz I.Z. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0537 ha (RII-0,0537 ha) stanowiących część w/w działki o nr. 1244, pod budowę budynku mieszkalnego. Wyłączenie według treści tego rozstrzygnięcia następuje z dniem [...] lipca 2011 r. Znajduje też potwierdzenie w zgromadzonych dowodach ustalenie Kolegium, iż Skarżący dnia 8 lipca 2016 r. zgłosił przystąpienie do budowy basenu przydomowego zaś dnia 3 sierpnia 2016 r. zgłosił budowę budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego. Jest też prawdą, że zgłoszenia te zostały przyjęte bez sprzeciwu Starosty [...] wydawanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; zwane dalej u.P.b.). Aktualnie na działce o nr 1244 znajduje się oprócz obiektu mieszkalnego, basen oraz utwardzony podjazd dla pojazdów samochodowych (zob. zdjęcia terenu załączone do protokołu oględzin z dnia 30 czerwca 2017 r.). Działka o nr. 1244 w miejscowości T., nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści protokołu sporządzonego dnia 30 czerwca 2017 r. w związku z oględzinami działki o nr 1244 stwierdzono, iż faktyczne wyłączenie gruntów o powierzchni 0,0602 ha nastąpiło dnia 1 marca 2017 r. Ustalenie to poczyniono na podstawie oświadczenia S. Z., podtrzymanego wraz z I. Z. dnia 18 lipca 2017 r. Do w/w protokołu z oględzin terenu działki załączono zdjęcia obrazujące sposób dokonanego wyłączenia w postaci wybudowania utwardzenia terenu oraz basenu przydomowego. W świetle niebudzących jakichkolwiek wątpliwości ustaleń faktycznych należało podzielić stanowisko Organów obu instancji co do tego, że Skarżący wbrew zakazowi wynikającemu z ustawy w sposób samowolny dokonał wyłączenia gruntu rolnych klasy II z produkcji rolnej nie posiadając na to wyłączenie wymaganego prawem zezwolenia. W rezultacie wypełniły się pozytywne przesłanki do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 u.o.g.r.l. i ustalenia należnej z tego tytułu opłaty. Należy zauważyć, iż przepis zastosowany względem skarżącego art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie uzależniał nałożonej na niego sankcji administracyjnej od tego czy w związku z dokonanymi zgłoszeniami zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych właściwy organ architektoniczny wniósł sprzeciw wobec nieprzedłożenia stosownych decyzji, pozwalających na takie wyłączenie. W rezultacie, dla prawidłowości wydanej wobec strony decyzji administracyjnej nie odgrywają znaczenia okoliczności wskazywane w toku postępowania administracyjnego, jak również sądowego świadczące wg niego o naruszeniu przez Starostę przepisów u.P.b. Dlatego słuszne i zgodne z prawem jest stanowisko Organu odwoławczego, że art. 28 ust. 1 ustawy powinien być stosowany niezależnie od tego czy właściciel gruntu dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 1 u.P.b. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r. o sygn. II SA 2169/00, LEX). Przepisy te dotyczą odrębnych w swej istocie zagadnień administracyjnoprawnych – wolności budowlanej oraz ochrony cennych gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo zważyć też należało, iż art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. nie obowiązywał w chwili dokonania przez Skarżącego zgłoszeń jak również wydawania decyzji stwierdzającej wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego. Dlatego tym bardziej zasadne jest stanowisko Organów o braku związku kompetencyjnego uzależniającego możliwość zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. od zgłoszenia sprzeciwu przez Starostę do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych skutkujących wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Nie ulega też wątpliwości, iż skarżący miał świadomość obowiązku dokonania wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, o czym świadczy wydana na jego rzecz i wniosek w/w decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 roku. Strona, opierając się na tej decyzji oraz mapie z projektem wyłączenia części działki z produkcji rolnej była uprawniona do wyłączenia z tej produkcji gruntów rolnych o powierzchni 0,0537 ha pod budowę budynku mieszkalnego oraz wykonanie utwardzonego dojazdu do tego budynku oczywiście tylko w ramach dokonanych granic wyłączenia. Pomimo wyraźnie wyznaczonego konturu wyłączenia określonego na mapie wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 12 lipca 2011 r., faktyczne wyłączenie było zdecydowanie szersze, co potwierdziły oględziny w/w działki dokonane z dnia 30 czerwca 2017 r. oraz sam Skarżący. Nie sposób też nie zauważyć, iż powierzchnia faktycznego wyłączenia stwierdzonego przez Organy obejmowała nie tylko zgłoszony Staroście basen, ale także powierzchnię utwardzoną stanowiącą dojazd do budynku mieszkalnego, zdecydowanie większą względem zadeklarowanej przez Stronę w chwili składania wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Skala tego poszerzenia dostatecznie została udokumentowana w zgromadzonych w toku postępowania dowodach, m.in. w postaci inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego z przyłączami. Reasumując, pomiędzy art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. i art. 30 u.P.b., nie zachodzi związek tego rodzaju, który pozwalałby na uznanie, że wyłączenie szczególnie chronionych przez ustawodawcę gruntów rolnych klasy II z produkcji rolniczej następuje w wyniku nie wydania przez Starostę sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych na tym gruncie. Tym bardziej, że w chwili dokonywania wyłączenia nie obowiązywał w systemie prawa art. 11 ust. 4a u.o.g.r.l. W rezultacie przed dokonaniem faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej użytku rolnego Skarżący miał obowiązek uzyskać decyzję zezwalającą na dokonanie wyłączenia; z uwagi na naruszenie tego obowiązku właściwy organ zobligowany był nałożyć na sankcję pieniężną wynikającą m.in. z art. 28 ust. 1 ww. ustawy. WSA podziela aktualne względem rozpatrywanego stanu prawnego stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 9 października 2000 r. w sprawie o sygn. II SA 2169/00, iż przepisy u.o.g.r.l. nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 tej ustawy. W szczególności błędy popełnione przy pomiarach geodezyjnych lub zła interpretacja przepisów, nawet jeśli były niezawinione przez sprawcę wyłączenia, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów ustawy zdjęłyby z niego odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji. Dlatego zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a decyzje Organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa procesowego i materialnego. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł w działaniach orzeczniczych SKO jakichkolwiek uchybień, które mogłyby skutkować uwzględnieniem rozpoznanej skargi na podstawie art. 134 P.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.