IV SAB/Wr 996/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi: N. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Pismem z dnia 17 października 2024 r. N. P. zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie opisanym w sentencji postanowienia, w zakresie toczącego się postępowania o udzielenie Stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wszczętego wnioskiem z 5 marca 2024 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawieszenie terminów załatwienia sprawy wynikające z norm art. 112 a i art. 100 d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie dotyczą terminu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a., który zobowiązuje organ do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Tymczasem organ, do dnia wniesienia skargi, nie podjął w sprawie o udzielenie zezwolenia żadnych czynności, pomimo złożenia stosownego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że na mocy przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa terminy na załatwienie spraw zostały zawieszone, a legalny pobyt obywateli Ukrainy został przedłużony do 30 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona – jak wskazała Skarżąca – na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej: u.o.c.). Zaskarżając bezczynność organu w ramach toczącego się postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez niewezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni oraz wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie procedowania wniosku o udzielenie Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności – odnosząc się do tak sformułowanej skargi – należy zwrócić uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. uregulowano skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać je należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie zatem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów p.p.s.a. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skargę zaś wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. Ostatnia bowiem z powołanych norm odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale – co istotne – mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności. Uwzględniając powyższe stwierdzenie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona bezczynność organu nie ma charakteru publicznoprawnego, co czyni skargę niedopuszczalną. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie mieści się bowiem w pojęciu "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 112a u.o.c., "1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie". Z powyższego wynika przede wszystkim, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a jedynie czynnością, którą organ prowadzący postępowanie musi wykonać przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt (po uprzednim zbadaniu wniosku i stwierdzeniu istnienia jego braków formalnych, podlegających uzupełnieniu), stanowiąc tym samym jedynie element materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu. Czynność ta nie dotyczy zatem uprawnień lub obowiązków strony. Jak podkreśla się w doktrynie, zakres przedmiotowy aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. W związku z tym wskazuje się, że można przyjąć, iż decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2/12). Akty i czynności winny być podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak, op. cit., s. 18). Czynność, której dotyczy wniesiona skarga na bezczynność, wprawdzie odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ale – obowiązku organu a nie strony. Tym samym skarga na bezczynność w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko takie zostało już wyrażone w orzeczeniach tutejszego Sądu (zob. np. m.in. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z: dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 998/24). Zaznaczyć przy tym trzeba, że badanie ewentualnej bezczynności/przewlekłości działania organu, w tym podejmowania przez ten organ niezbędnych czynności procesowych, może podlegać kontroli w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość w załatwieniu sprawy udzielenia zezwolenia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznał skargę za niedopuszczalną z innych powodów i odrzucił. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.