II GSK 1579/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1422/20 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 października 2020 r. nr BP.500.37.2020.0993.RZ9.6834 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1422/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę B. P. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 października 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, tj. za niezgłoszenie w przepisanym terminie 28 dni zmiany danych w zakresie 11 pojazdów zgłoszonych do licencji oraz wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez wymaganych zezwoleń na dwóch liniach. II Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżąca zgłosiła zarzut: I. naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 14 w związku z art. 18 w związku z art. 92a w związku z art. 92b w związku z art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") poprzez oddalenie złożonej skargi, pomimo że: 1. w sprawie doszło do realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika za naruszenia – skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania zgodnie z wymogami zakreślonymi w ww. przepisach, skarżąca zagwarantowała kierowcom odpowiednie szkolenia, sprawowała stały nadzór nad wykonywaniem przez nich obowiązków, dyscyplinowała ich w zakresie ewentualnych naruszeń, 2. w sprawie doszło do realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, powołane naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu i których nie mogła przewidzieć ← co nie zostało przez organ oraz przez Sąd pierwszej Instancji w żaden sposób rozpoznane, złożone wnioski dowodowe skarżącej zostały bez uzasadnionych przyczyn pominięte (w tym m.in. w zakresie dowodu z przesłuchania stron czy świadków – kierowców), pomimo że miały one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia – w konsekwencji czego w sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono kwestii realizacji przesłanek wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, wynikające z tego wątpliwości i braki postępowania nie zostały jednak rozstrzygnięte na korzyść strony, skarżąca została obarczona karą pieniężną na podstawie pobieżnych i wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych, II. naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 18 w związku z art. 92a w związku z art. 92b w związku z art. 92c u.t.d. poprzez oddalenie złożonej skargi w sytuacji, w której powzięte na gruncie sprawy ustalenia organu dot. wykonywania przejazdu bez zezwolenia były całkowicie dowolne i nie zostały wykazane przez organ za pomocą zebranego materiału dowodowego – w tym zakresie organ oparł się wyłącznie na sporządzanych z góry harmonogramach pracy i na podstawie własnych dowolnych przewidywań przyjął, iż w wskazanych dniach miało dojść do wykonywania przewozów przez kierowców skarżącej – co przy braku stosownego materiału dowodowego czyni ustalenia te całkowicie bezpodstawnymi skutkuje rażącą wadliwością wydanego rozstrzygnięcia, III. naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 92a w związku z art. 14 ust. 1 w związku z art. 7a w związku z art. 8 u.t.d. poprzez oddalenie złożonej skargi w sytuacji, w której w zaskarżonym rozstrzygnięciu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami stwierdzono naruszenie przez skarżącą obowiązku zgłoszenia zmiany danych co do wskazanych przez organ pojazdów – co należy wskazać, w okresie przeprowadzenia przez organ ustaleń kontrolnych co do ww. pojazdów nie upłynął 28-dniowy termin na zgłoszenie zmiany danych, brak było jakichkolwiek podstaw do obarczenia skarżącej karą z tego tytułu, podjęte w tym zakresie ustalenia organu są całkowicie dowolne i skutkują rażącą wadliwością wydanego rozstrzygnięcia, IV. naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 3 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych i sprzecznych z obowiązującym prawem, w tym poprzez: 1. podzielenie przez Sąd ustaleń organu opartych na niepełnej i pobieżnej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności w związku z: niedochowaniem przez organ obowiązkowi wykazania w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę zarzucanych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, umowy międzynarodowej AETR oraz rozporządzenia (WE) 561/2006 rozporządzenia (UE) nr 165/2014; niedochowaniem przez organ obowiązkowi przeprowadzenia oceny wystąpienia (lub braku) wymienionych w ww. aktach przesłanek egzoneracyjnych; pominięciem zawnioskowanych przez skarżącą dowodów na wykazanie ww. okoliczności, 2. podzielenie przez Sąd ustaleń organu, pomimo że organ w sposób wadliwy i sprzeczny z obarczającymi go obowiązkami: a) nie wyjaśnił czy w odniesieniu do zarzucanych naruszeń ze strony skarżącej doszło do zagwarantowania właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania w rozumieniu przepisów ustawy, w tym szczególności w związku z: brakiem rozpoznania przez organ okoliczności przeprowadzania przez skarżącą stosownych szkoleń względem kierowców; sprawowania przez skarżącą stałego nadzoru nad wykonywaniem przez kierowców swych obowiązków; dyscyplinowania przez skarżącą kierowców w zakresie ew. naruszeń; b) nie wyjaśnił czy wystąpienie zarzucanych naruszeń nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które podmiot wykonujący przewozy miał wpływ bądź które mógł przewidzieć, w tym w szczególności w związku z: brakiem wyjaśnienia przez organ czy m.in. zarzucane wykonywanie przejazdów bez zezwolenia nastąpiło z przyczyn leżących po stronie osób trzecich; c) pominął z przyczyn całkowicie dowolnych zawnioskowane przez skarżącą środki dowodowe na wykazanie ww. okoliczności i rozstrzygnął powstałe z tego tytułu braki i wątpliwości dowodowe na niekorzyść strony; d) pominął środki dowodowe kluczowe dla kompleksowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy – w tym w szczególności w zakresie zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z przesłuchania stron i świadków (kierowców) – na okoliczność zapewnienia przez skarżącą właściwej organizacji i dyscypliny pracy, prawidłowych zasad wynagradzania w rozumieniu przepisów ustawy, sprawowania przez skarżącą nadzoru nad wykonywaniem zadań przez kierowców, dyscyplinowania i szkolenia ich w zakresie ew. naruszeń, ustalenia przyczyn m.in. wykonywania przejazdów bez zezwolenia, w tym ustalenia czy zarzucane naruszenia nastąpiły z przyczyn leżących po stronie osób trzecich, e) stwierdził naruszenie przez skarżącą obowiązku zgłoszenia zmiany danych co do wskazanych przez organ pojazdów, pomimo że w okresie przeprowadzenia przez organ ustaleń kontrolnych co do ww. pojazdów nie upłynął 28-dniowy termin na zgłoszenie zmiany danych, ww. zobowiązanie skarżącej wciąż podlegało wykonaniu, f) oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na dowodzie z harmonogramu pracy i własnych dowolnych przewidywaniach, pomimo że ww. środek dowodowy nie wyjaśnia całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odzwierciedla w sposób niebudzący wątpliwości przebiegu zdarzenia, nie pozwala na ocenę czy w wskazanych dniach w istocie miało dojść (jak to dowolnie zakłada organ) do wykonywania przewozów bez zezwolenia, g) w żaden sposób nie uzasadnił powodów pominięcia zawnioskowanych przez skarżącą wniosków dowodowych, ogólnikowo przyjmując, że są one "bezcelowe" bez wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska; nie odniósł się do dopuszczalnych podstaw ich oddalenia (tj. sprzeczność z prawem, brak związku z sprawą, brak znaczenia dla wyjaśnienia jej stanu faktycznego). W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 2 października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej Instancji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 stycznia 2020 r. w całości. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy na rozprawę. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Brak należytego umocowania pełnomocnika występuje zarówno wtedy, gdy jako pełnomocnik podejmowała czynności osoba, która w ogóle pełnomocnikiem być nie mogła, jak i wówczas, gdy w tym charakterze występowała osoba, która mogła być pełnomocnikiem, lecz istniały braki w zakresie udzielenia pełnomocnictwa (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 46/08). W niniejszej sprawie analiza treści pełnomocnictwa z dnia 16 sierpnia 2012 r. załączonego do skargi (karta numer 10 akt sądowych) pozwala na stwierdzenie, że jest to pełnomocnictwo dające umocowanie do reprezentowania przed sądami powszechnymi we wszystkich instancjach, Sądem Najwyższym, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi oraz innymi organami, podmiotami i osobami. Tak skonstruowane pełnomocnictwo nie pozwala, w jakimkolwiek zakresie, na uznanie, że wymieniony w nim pełnomocnik posiadał umocowanie do reprezentowania swojego mocodawcy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do podjęcia w tym postępowaniu jakichkolwiek działań procesowych. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Stosownie do art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Wystąpienie braków formalnych w pismach skarżącego jest dopuszczalne i podlega uzupełnieniu na wezwanie przewodniczącego Wydziału. Zatem uchybienie takie jest usuwalne. W przypadku, gdy pismo w sprawie nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie do skargi skutki nieuzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym do tego terminie określa art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Skarga wniesiona w imieniu strony była obarczona brakiem formalnym, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł. Stwierdzony brak, który nie został zauważony sprowadzał się do błędnego pełnomocnictwa, jeśli chodzi o zakres umocowania. W konsekwencji wystąpiła nieważność postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Ustalenie, że w sprawie zachodziła jedna z przyczyn nieważności postępowania oznaczało, iż przedwczesne było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Z tego względu skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastosuje art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. i wezwie pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez dołączenie pełnomocnictwa obejmującego swym zakresem prowadzenie sprawy przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.