I OSK 352/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 577/23 w sprawie ze skargi Re. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 7 września 2023 r. (II SA/Lu 577/23) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") – oddalił skargę R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 4 października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania R. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką D. F. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył R. F., zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi i braku uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...], w sytuacji gdy decyzja ta obarczona jest naruszeniem prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie polega natomiast na błędnym przyjęciu braku ziszczenia się ustawowych przesłanek do przyznania skarżącemu R. F. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady informowania stron, w ten sposób, iż organ nie wziął pod uwagę całościowego zakresu wymaganej i niezbędnej opieki skarżącego nad matką oceniając ją z pominięciem aspektu istniejących i stwierdzonych w dokumentacji medycznej zaburzeń psychicznych występujących u matki skarżącego, 3. naruszeniu prawa materialnego tj. przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie, poprzez: a) stwierdzenie, że skarżącemu, mimo rezygnacji z zatrudnienia i całodobowej opieki nad matką posiadającą ustalony znaczny stopień niepełnosprawności z jednoczesną niezdolnością do samodzielnej egzystencji. nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, b) przyjęcie przez Sąd, za organem, niewłaściwej interpretacji ustawowego wymogu całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną niezdolną do samodzielnej egzystencji a przez to zinterpretowanie sposobu świadczenia opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jako niewymagającego rezygnacji z zatrudnienia co stoi w sprzeczności z treścią aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności D. F. z dnia 10 marca 2023 r. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszono o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 października 2022 r. i orzeczenie co do meritum sprawy poprzez przyznanie R. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką D. F., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 października 2022 r. Ponadto autor skargi kasacyjnej wnosił o: 1. dołączenie do akt kopii zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 10 marca 2023 r., które w oryginale zostały przedłożone przez skarżącego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] a zatem znajdują się w posiadaniu organu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, 2. zwrócenie się przez Sąd do organu I instancji o dołączenie uwierzytelnionej kopii wskazanych dokumentów i przeprowadzenie z nich dowodu dla wykazania stopnia niepełnosprawności matki skarżącego oraz faktycznej przyczyny niepełnosprawności, 3. zasądzenie zwrotu kosztów ustanowienia zastępstwa w osobie radcy prawnego według norm prawem przypisanych. Skarżący oświadczył przy tym, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. i okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu , w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., który - w zasadzie - dotyczył jednej tylko kwestii. Autor skargi kasacyjnej podnosił bowiem, że w niniejszej sprawie zupełnie pominięto treść orzeczenia z dnia 10 marca 2023 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego a które strona przedłożyła w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym – zdaniem autora skargi kasacyjnej - ani Kolegium, ani Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę całościowego zakresu opieki świadczonej przez skarżącego na rzecz jego matki, gdyż dokonały jej oceny z pominięciem istniejących i stwierdzonych w tym dokumencie (oraz w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 lutego 2023 r.) zaburzeń psychicznych występujących u podopiecznej, a które niewątpliwie potwierdzały konieczność sprawowania w tym przypadku stałej opieki. Z tego powodu wyjaśnić należy, że istotnie, z akt sprawy wynika, iż skarżący - na etapie postępowania odwoławczego - przesłał do organu I instancji rzeczone orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 10 marca 2023 r. zaliczające jego matkę do znacznego stopniu niepełnosprawności (które następnie zostało przekazane Kolegium), jednak wraz z przedłożeniem tego orzeczenia nie wskazał przy tym na żadne okoliczności, jakie miałyby ewentualny związek z treścią tegoż dokumentu. Tymczasem, skoro na etapie postępowania odwoławczego strona uznała za konieczne przedłożenie organowi odwoławczemu kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki, to wraz z tym orzeczeniem winna wskazać również, z jakich powodów to czyni (np. poprzez poinformowanie, że zakres wymaganej opieki nad matką wnioskodawcy uległ obecnie zmianie). Podkreślenia w tym miejscu też wymaga, że także w skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący w żaden sposób nie wskazał, iż przedmiotowe orzeczenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność przedłożenia tego orzeczenia organowi została bowiem – jak wyżej wspomniano - całkowicie pominięta w w/w skardze. W tej sytuacji akcentowanie w skardze kasacyjnej, że ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki nie odnieśli się do faktu przełożenia przez stronę w postępowaniu odwoławczym nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego (tj. orzeczenia z dnia 10 marca 2023 r.) nie stanowiło istotnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych, zwłaszcza, że - jak wynika z treści obu orzeczeń (z dnia 10 marca 2023 r. i 20 grudnia 2021 r.) - zakres zawartych w nich wskazań był taki sam. Natomiast zaświadczenie lekarskie z dnia 2 lutego 2023 r. zostało dopiero dołączone przez stronę do akt sprawy na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej zatem jego treść nie była znana w toku postępowania administracyjnego i w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim. Zaświadczenie to zostało przy tym wystawione generalnie tylko dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ale jeśli skarżący uważał, że dokument ten mógłby mieć znaczenie także w niniejszym postępowaniu to zawsze może w tym zakresie wystąpić z nowym wnioskiem. Biorąc powyższe zatem pod uwagę, skład orzekający uznał, że zarzut błędnej oceny ustaleń faktycznych był w tym zakresie chybiony. Nie był też zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął za organem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak z powyższego zatem wynika, cytowany przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać wypada, że z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynikało, iż skarżący, wnioskiem z dnia 30 grudnia 2021 r., wystąpił o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką D. F., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 21 września 2022 r. wywiadu środowiskowego i wcześniejszych oświadczeń skarżącego, złożonych w toku postępowania, organy ustaliły, że D. F. choruje na: nadciśnienie, cukrzycę, zmiany torbielowe trzustki, chorobę nerek i zaniki pamięci. Występują u niej również takie schorzenia jak: zapalenie stawów, certroza stawów klanowych oraz zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa szyjnego. Ma trudności z chodzeniem, porusza się jednak samodzielnie, za pomocą kuli, bardzo powoli, samodzielnie wykonuje codzienną toaletę, nie wymaga przy tym pomocy osób trzecich. Pojawiły się u niej również stany lękowe oraz objawy choroby Parkinsona, tj. silne drżenie rąk. Jeśli zaś chodzi o zakres opieki, to ustalono, że matka skarżącego wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, a zwłaszcza przy ubieraniu się, sporządzaniu posiłków, dawkowaniu leków, pomocy przy kąpieli, umawianiu wizyt lekarskich, sprzątaniu mieszkania, załatwianiu spraw urzędowych i robieniu zakupów. Skarżący wskazywał zaś, że obecny stan zdrowia matki wymaga ciągłej jego obecności przy niej, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego. Podnosił przy tym, że jest współwłaścicielem gruntów leśnych i rolnych, na których jednak od lat nie prowadzi żadnej działalności z uwagi na brak zysku. Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie był tego rodzaju, że uniemożliwiał mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie, w tym również prowadzenie gospodarstwa rolnego. Czynności, które wykonywał, co prawda ograniczały go w aktywności zawodowej, jednakże nie uniemożliwiały mu podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadzała się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powodowała konieczności sprawowania nad nią stałej opieki (sprzątanie, pranie, gotowanie, załatwienie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich). Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, kąpiele) były w tym przypadku czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiały one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie była bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś niektóre z czynność – jak wskazywał sam skarżący – wykonywała samodzielnie. W przedmiotowym stanie faktycznym nie można zatem było stwierdzić, że istniał bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją przez skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, tym bardziej, że jak wskazywał sam skarżący, nie prowadził on gospodarstwa rolnego "od lat". Słusznie przy tym zwracał uwagę Sąd Wojewódzki, że skarżący będąc rolnikiem, przy właściwej organizacji pracy mógł prowadzić gospodarstwo rolne lub zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Było to o tyle możliwe, że praca w gospodarstwie rolnym charakteryzuje się okresowością i zmiennym natężeniem czasu pracy. W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za niezasadną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.