I OSK 624/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 456/24 w sprawie ze skargi A.Z. na zarządzenie Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu postanawia oddalić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lutego 2025 r. II SA/Bd 456/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. 1. uchylił zaskarżone zarządzenie Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu w części dotyczącej lasu położonego na terenie gminy F., w obrębie miejscowości W., działka ewidencyjna nr [...]; 2. odrzucił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Starosty Włocławskiego na rzecz A.Z. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 224, 229-235 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła A.Z. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. D.K., zaskarżając wyrok II SA/Bd 456/24 w części, co do punktu 2 i 3, zrzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, polegające na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Starosty Włocławskiego w zakresie innych działek niż jedynie działka nr [...], stanowiąca jej własność, w sytuacji gdy skarżąca w treści pisma z 22 października 2024 r. (a wcześniej w piśmie z 11 sierpnia 2023 r.) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, szczegółowo wyjaśniła swój w interes prawny w uchyleniu całego uproszczonego planu urządzenia lasu, a nadto nie powinna być zobowiązana do wykazania konkretnej podstawy prawnej, mimo wezwania WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października "2025" [winno być "2024" - uw. NSA] r., zgodnie z treścią art. 57 § 1 pkt 3 ppsa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, przez nieuchylenie zarządzenia Starosty Włocławskiego w całości, w sytuacji gdy Sąd a quo, w treści uzasadnienia wyroku II SA/Bd 456/24 wskazał że nie można co do zasady wykluczyć również takiej sytuacji, że skarżąca wykazałaby, że także objęcie skarżonym zarządzeniem innych nieruchomości, np. bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącej dotyczyłoby jej indywidualnego interesu prawnego, co potwierdza że zaskarżona "decyzja" [winno być "zarządzenie" - uw. NSA] powinna być uchylona, co najmniej w zakresie działki nr [...] - należącej do skarżącej oraz działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, jako dotyczących jej indywidualnego interesu prawnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; zrzekła się prawa do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 242-244v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zm. 1685, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę, jest związany - na podstawie art. 190 ppsa - zapadłymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroku z 9 marca 2023 r. I OSK 117/22 i postanowienia z 14 maja 2024 r. I OSK 685/24. Sąd I instancji słusznie wskazał, że zaskarżone zarządzenie Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu (dalej Zarządzenie), wydane na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 6, zm. 148, dalej uol) zatwierdzające uproszczony plan urządzenia lasu, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (wyrok NSA z 12 .3.2014 r. II OSK 2477/12, aprobowany przez D. Danecką, W. Radeckiego, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 241, uw. w do art. 22). Kwestia legitymacji do poddania danego aktu administracyjnego kontroli sądowej (legitymacji skargowej) jest nieodłącznie związana z istnieniem po stronie skarżącej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 in principio ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę (wynikających z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) a zaskarżonym aktem. Legitymowanym do wniesienia skargi jest podmiot, wobec którego istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga składana w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920, dalej usp) nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 14.3.2002 r. II SA 2503/01). W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kpa, w postępowaniu sądowadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [odpowiednio - art. 87 ust. 1 usp - z uwagi na konstrukcję normatywną obu przepisów] wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednocześnie naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy [powiatu] otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z 22.2.2006 r. II OSK 1127/05). Art. 87 ust. 1 usp wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 § 1 ppsa. Sąd jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącej przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącej. Legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie starosty zatwierdzające uproszczony plan miejscowy urządzenia lasu do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a jego indywidualną sytuacją prawną. Art. 87 ust. 1 usp stanowi lex specialis wobec art. 50 § 1 ppsa w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 395-396, nb 18 p. 12 do art. 50). Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości - działki nr [...], obręb ewidencyjny N., gmina F., powiat włocławski, województwo kujawsko-pomorskie. Wskazuje przy tym, że ustalenia uproszczonego planu urządzenia lasu ograniczają jej prawa jako właściciela tej działki. Bez wątpienia skarżąca wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem i jest legitymowana do wniesienia skargi na Zarządzenie, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 maja 2024 r. I OSK 685/24 (s. 11 uzasadnienia postanowienia I OSK 685/24; k. 160 akt sądowych). W kontekście wykazanego przez skarżącą naruszenia interesu prawnego, wykazanie tego naruszenia jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Dotyczy bowiem tych części Zarządzenia, którego ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącej i powodują dla niej następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest całe zarządzenie Starosty Włocławskiego nr 35/20 w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącej. Skoro skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności konkretnej nieruchomości - jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy - to stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia (zatwierdzającego uproszczony plan urządzenia lasu) może nastąpić tylko w odniesieniu do części tego uproszczonego planu, która dotyczy tej nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia zarządzenia w trybie art. 87 ust 1 usp sąd może stwierdzić nieważność całego zarządzenia, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości zarządzenia, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącej, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 87 ust. 1 usp, gdyż skarga taka byłaby narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego zarządzenia w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 79 ust. 1 usp, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, bo interes prawny wynikający z prawa własności konkretnej nieruchomości nie dotyczy całości skarżonego zarządzenia, obejmującego także inne nieruchomości, co do których skarżąca nie wykazała się interesem prawnym. Skarżąca nie wykazała, interesem prawnym lub uprawnieniem w stosunku do innych nieruchomości niż działka nr [...] w zakresie koniecznym w świetle art. 87 ust. 1 usp. Wzorce kontroli z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, jako dotyczące wyłącznie decyzji lub postanowienia (zdanie wstępne art. 145 § 1 ppsa) są w kontrolowanej sprawie nierelewantne. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienia, zawarte w punktach 2 (drugim) i 3 (trzecim) wyroku II SA/Bd 456/24 odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.