II GSK 984/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 734/24 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2024 r. nr SKO.4163.45-46.2024 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną. I. Wyrokiem z 5 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 734/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi J. K. i A. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 6 sierpnia 2024 r. nr SKO.4163.45-46.2024 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 9 lipca 2024 r., nr 122. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z (...) maja 2024 r. skarżący wystąpili o uzgodnienie lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej Nr (...) na działkę o numerze ewidencyjnym (...), położoną w miejscowości R. Zawiadomieniem z (...) maja 2024 r. organ poinformował wnioskodawców, że odbędą się oględziny działki objętej wnioskiem z udziałem strony. W wyznaczonym dniu nie doszło do zapowiedzianych oględzin, ponieważ pracownik organu nie stawił się na posesji. 2. Decyzją z 9 lipca 2024 r. Zarząd Województwa Łódzkiego odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr (...), na działkę nr (...) w R. Decyzją z 6 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powyższą decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego. Zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie było uznanie przez organy, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. 3. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). Na wstępie Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej "u.p.d.") ma charakter uznaniowy, a granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a.") - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). W ocenie Sądu przy wydaniu kontrolowanych decyzji organy naruszyły granice uznania administracyjnego oraz dopuściły się dowolności w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie została przekonująco wyjaśniona w rozstrzyganej sprawie. Mimo zapowiedzi organ nie przeprowadził wizji lokalnej z udziałem strony. W materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek protokołu z wizji, którą zdaje się przeprowadził organ I instancji na dzień przed wydaniem decyzji tj. (...) lipca 2024 r. W aktach sprawy znajdują się jedynie fotografie A i B nieruchomości skarżących, które zostały wykonane przez A. K., o której nawet nie wiadomo czy była pracownikiem organu I instancji oraz nazwany jako fotografia C wydruk z systemu google maps przedstawiający istniejący zjazd. Na wydruku fotografii B znajdują się także adnotacje "(...)", "wzniesienie słaba widoczność", "zwróć uwagę na profil podłużny". W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Sądu nieuzasadniona była argumentacja organów obu instancji odwołująca się do istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku z powstaniem wnioskowanego zjazdu, a przy tym w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego ją potwierdzającego. Sąd I instancji zauważył, że poziom natężenia ruchu na drodze, przy której planowany był zjazd może stanowić ważny element wskazujący na zwiększone zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, niemniej jednak odnosząc się do powołanego w kontrolowanych decyzjach obu instancji pomiaru natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, w przebiegu której miałby powstać projektowany zjazd, jak i natężenia ruchu na drogach wojewódzkich województwa łódzkiego, a także drogach wojewódzkich w Polsce, zarówno Zarząd Województwa, jak i SKO w Łodzi w ogóle nie wskazały źródła danych zaprezentowanych w swoich rozstrzygnięciach. Natomiast Sąd podkreślił, że dane, na które powołują się organy powinny być poparte stosownym dokumentem, włączonym do akt postępowania, skoro jego treść stanowi podstawę zasadniczych dla sprawy ustaleń, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Nadto Sąd zauważył, że z takiego dokumentu powinno wprost wynikać, że zbadane natężenie ruchu odnosi się faktycznie do odcinka przylegającego do działki wnioskodawców, gdyż pomiary dokonane na odcinkach znajdujących się w dalszej odległości od miejsca wskazanego we wniosku lokalizacyjnym mogą być nieadekwatne. Organ winien - zdaniem Sądu - uwzględnić również, że dane odnoszące się do natężenia ruchu zbierane są w ramach przedsięwzięcia pn. Generalny Pomiar Ruchu w cyklach pięcioletnich, co oznacza, że winny one podlegać ocenie organów administracji, co do aktualności i adekwatności, zwłaszcza wraz z upływem czasu od ich wykonania oraz przy uwzględnieniu ewentualnych zmian układu drogowego po ich wykonaniu. Nadto w celu prawidłowej oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego dane dotyczące natężenia ruchu na istotnym w sprawie odcinku drogi wojewódzkiej Nr (...) powinny zostać uzupełnione o informacje dotyczące tego, czy w tym rejonie, przy tym natężeniu ruchu, występowały określone niebezpieczne zdarzenia drogowe, a jeśli tak, to ile i jakiego rodzaju, czy miały związek ze zlokalizowanymi tam zjazdami. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał Sąd, okoliczności tych w ogóle nie ustalono, a zatem ocena organów w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, wobec braku należytego materiału źródłowego, jest gołosłowna. Podobnie Sąd podniósł, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek materiału potwierdzającego ustalenia organu I instancji w zakresie ukształtowania niwelety drogi, które rzekomo także ma zmniejszać bezpieczeństwo ruchu drogowego na spornym odcinku drogi wojewódzkiej. Organy nie rozważyły także okoliczności, że działka skarżących położona jest na terenie zabudowanym, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km na godzinę, ani tego, że w pobliżu znajduje się przejście dla pieszych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy także w sposób nieuprawniony przyjęły, że nieruchomość skarżących ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi wojewódzkiej Nr (...) wspólnym zjazdem z działką nr (...). Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że pierwotnie zjazd ten został ustanowiony dla nieistniejącej już dzisiaj działki nr (...), która w 2011 r. została podzielona na dwie nieruchomości działkę nr (...) i nr (...), przy czym w aktach sprawy brak dokumentów dotyczących tego podziału i potwierdzających, że wskazany przez organ zjazd nadal ma charakter zjazdu wspólnego. W rekapitulacji Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył prawidłowo materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył granice uznania administracyjnego, a zatem błędnie zastosował art. 29 ust. 4 u.d.p. 4. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 29 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późń. zm.), b) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późń. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na wyjściu poza granice uznania administracyjnego organów I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji w zakresie w jakim odmawiały udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej Nr (...) na działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) położoną w miejscowości R., c) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późń. zm.) w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji nie wykazały w dostateczny sposób negatywnego wpływu planowanego zjazdu na zmianę ruchu drogowego poprzez zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na tej drodze wojewódzkiej nr (...), w sytuacji, gdy organy administracji wykazały w jaki sposób lokalizacja planowanego zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i w zakresie tym nie wykroczyły poza granice uznania administracyjnego, d) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późń. zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej Nr (...) na działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym (...) położoną w miejscowości R. nie wpłynie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu w sytuacji, gdy organy administracji wykazały w jaki sposób lokalizacja planowanego zjazdu wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i w zakresie tym nie wykroczyły poza granice uznania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późń. zm.) w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późń. zm.) w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późń. zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego i naruszenia przez Sąd granic uznania administracyjnego organów administracji, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późń. zm.) przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego. 5. Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 2. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie przesłanek nieważnościowych nie stwierdzono, co oznacza, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczony przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, obejmującymi zarzuty naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona skarżąca określa zakres kontroli sądowej, wskazując przepisy, które - jej zdaniem - zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony, uzupełniać jej zarzutów ani domyślać się podstaw kasacyjnych. Przytoczenie ich musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż tylko naruszenia wyraźnie wskazane w skardze mogą być przedmiotem oceny kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż te, które zostały przytoczone w skardze kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 193 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku może zostać ograniczone do oceny zarzutów kasacyjnych. Przepis ten, jako lex specialis względem art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwala pominąć szerszy opis stanu faktycznego czy argumentacji oczywistej bądź bezspornej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, formułując część prawną uzasadnienia, skupia się wyłącznie na analizie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. 3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. 4. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, co do zasady, przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero stwierdzenie, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji było prawidłowe, umożliwia przejście do badania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Przyjęcie odmiennej kolejności mogłoby prowadzić do oceny rozstrzygnięcia opartego na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym lub wadliwej kontroli sądu pierwszej instancji. 5. Przystępując do oceny zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że skarżący kasacyjnie organ podnosi uchybienia, które - w jego ocenie - mają charakter na tyle doniosły, iż uniemożliwiają dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., któremu skarżący przypisuje charakter fundamentalny, wskazując, że sporządzone uzasadnienie nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu i nie daje podstaw do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc zatem do oceny tego zarzutu, wskazać należy, że nie znajduje on potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało sporządzone w sposób kompletny, spójny i zgodny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił ustalenia faktyczne, omówił przebieg postępowania administracyjnego, wskazał naruszone przepisy postępowania oraz wyjaśnił, dlaczego naruszenia te miały charakter istotny. Tok rozumowania Sądu jest logiczny, konsekwentny i w pełni poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie występują w nim ani luki, ani sprzeczności, które uniemożliwiałyby odtworzenie motywów rozstrzygnięcia. Prawidłowo WSA zwrócił uwagę na uchybienia procesowe organu, w szczególności w zakresie przeprowadzenia wizji lokalnej okolic istniejącego zjazdu i zjazdu planowanego przez wnioskodawców. Nie sposób również podzielić zarzutu dotyczącego rzekomego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji ponownego rozpoznania sprawy po wcześniejszym uchyleniu wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał po raz pierwszy, wobec czego art. 153 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. świadczy tym samym o wadliwości konstrukcyjnej zarzutu. W świetle powyższych ustaleń zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi ustawowe i pozwala na dokonanie pełnej kontroli kasacyjnej. Zarzut ten, mimo że przedstawiony jako najdalej idący, nie wykazuje żadnych uchybień, które mogłyby rzutować na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie podważono w szczególności wytycznych udzielonych organowi przez Sąd pierwszej instancji. 6. Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej kolejności zważył, że zarzut, w którym skarżący kasacyjnie organ powołuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., określając go jednocześnie jako naruszenie przepisów postępowania, został sformułowany w sposób wadliwy, co wyklucza możliwość jego merytorycznego rozpoznania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Jest to przepis o charakterze materialno-procesowym, który wyznacza zakres kognicji sądu administracyjnego pierwszej instancji w sytuacji stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia organu administracji. Nie stanowi on natomiast normy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne w takim sensie, aby mógł stanowić podstawę zarzutu procesowego. Po drugie, analiza treści skargi kasacyjnej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ - mimo formalnego wskazania na naruszenie przepisów postępowania - w rzeczywistości kwestionuje materialnoprawną ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Skarżący kasacyjnie organ podnosi bowiem, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., co doprowadziło - zdaniem organu - do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego przy kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzut ten zatem dotyczy bezpośrednio norm prawa materialnego, lecz został umieszczony w części skargi kasacyjnej przeznaczonej dla zarzutów procesowych. Po trzecie, taki sposób sformułowania zarzutu pozostaje w sprzeczności z konstrukcją środków zaskarżenia przewidzianą w p.p.s.a. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., przy czym podstawa z pkt 1 dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast podstawa z pkt 2 - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy te mają charakter rozłączny i nie mogą być stosowane zamiennie ani dowolnie mieszane, co wielokrotnie podkreślało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowe wskazanie jednej z nich, poparte precyzyjnym uzasadnieniem, stanowi niezbędny element konstrukcji skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego o charakterze sformalizowanym. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwe sformułowanie zarzutu w zakresie podstawy kasacyjnej uniemożliwia jego rozpatrzenie, co skutkuje pominięciem tego zarzutu przy ocenie zasadności skargi kasacyjnej. 7. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazuje, że zarzut ten w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organy administracji nie wykonały ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania oraz oceny materiału dowodowego, a uchybienia te miały charakter istotny i pozostawały w bezpośrednim związku z treścią rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc ocenił, że działania organów naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji zapowiedział przeprowadzenie wizji lokalnej w dniu (...) maja 2024 r., o czym strony zostały prawidłowo zawiadomione. Wizja ta jednak nie została przeprowadzona, na co jednoznacznie wskazuje brak jakiegokolwiek protokołu w aktach sprawy oraz potwierdzające ten fakt oświadczenia skarżących. Pomimo tego w uzasadnieniu decyzji organ odwołuje się do "ustaleń dokonanych w terenie", które - w świetle akt - w ogóle nie miały miejsca. Takie działanie stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ przypisał sobie ustalenia, których nie poczynił, a następnie wykorzystał je jako podstawę odmowy. Brak wizji lokalnej należy uznać za uchybienie o szczególnie doniosłym charakterze, zwłaszcza że lokalizacja zjazdu z drogi wojewódzkiej wymaga oceny niwelety terenu, geometrii drogi, parametrów widoczności oraz faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości - a więc okoliczności, których nie sposób prawidłowo ustalić jedynie na podstawie samej mapy ewidencyjnej lub ogólnych danych o natężeniu ruchu. W ramach wizji w terenie organ mógłby ustalić także, czy istnieje możliwość wykorzystania dotychczasowego zjazdu, który - co warte podkreślenia - w całości znajduje się na działce drogowej nr ew. (...) (...), na co wskazują zgromadzone w aktach sprawy mapy oraz udostępnione do użytku publicznego narzędzie - Geoportal (https://mapy.geoportal.gov.pl). W konsekwencji organ nie zebrał na tyle oczywistego materiału, który wykluczałby jednoznacznie twierdzenie, o braku możliwości dalszego korzystania z dotychczasowego zjazdu, albo też który wskazywałby, że istnieje możliwość wykorzystania tego zjazdu wraz z odpowiednią przebudową przez skarżących dostępu do niego z poziomu własnej działki. Jak bowiem wynika z przeglądu zgromadzonych map oraz wspomnianego Geoportalu, sąsiadujące ze sobą działki nr ew. (...) i (...) (odpowiednio (...) i (...)), powstałe z podziału działki nr ew. (...), dotychczas obsługiwanej jednym zjazdem, mają na tyle wycofane ogrodzenie, że istnieje co najmniej teoretyczna możliwość przebudowy zjazdu i dalszego zapewnienia nim dostępu do działki nr ew. (...) i (...). Wymaga to jednak oceny. W kontekście powyższych uwag należy wyraźnie także podnieść, że w odniesieniu do dróg klasy G, przepisy szczególne (np. § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r.), przewidują bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników, w tym także względem lokalizacji zjazdów. Prawodawca wprost i jednoznacznie bowiem wskazuje, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów na klasie drogi G miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, np. gdy nie ma jakiejkolwiek innej możliwości zapewnienia dojazdu do nieruchomości, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako tylko i wyłącznie kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czy ilość zdarzeń drogowych występujących w danym miejscu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi w danym terenie, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują - nawet potencjalnie - możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia. To wszystko wymaga jednak wnikliwego zbadania przez organ, który nie może pozostawić niewyjaśnionych okoliczności sprawy, w szczególności tego, w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości (ta kwestia nie została w rzetelny sposób wyjaśniona). Brak jest bowiem oceny, w jaki sposób zniesiono współwłasność, jak dokonano podziału i na jakich warunkach. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, gdyż właściciele nieruchomości nie mogą generować tego rodzaju sytuacji faktycznych i prawnych (kształtować swoich uprawnień), które będą niejako "wymuszały" zgodę na lokalizację nowego zjazdu, jeżeli istnieje możliwość korzystania ze zjazdu dotychczasowego, przy wykorzystaniu narzędzi cywilnoprawnych. Każdy właściciel nieruchomości, która w wyniku podziału utraciła dostęp do drogi publicznej, powinien liczyć się z koniecznością poszukiwania możliwości obsługi komunikacyjnej poprzez ustanowienie np. odpowiedniej służebności. W niniejszej sprawie organy przyjęły arbitralnie, że działka skarżących ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę sąsiednią nr (...), w sytuacji gdy kwestia podziału geodezyjnego i zjazdu nie została w sposób właściwy wyjaśniona, zaś twierdzenia skarżących skonfrontowane z rzeczywistością np. poprzez wezwanie ich do wykazania, jak doszło do podziału nieruchomości. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżących, że w wyniku przeprowadzonego podziału, zjazd znajduje się aktualnie w całości na działce sąsiedniej, a jej właścicielka odmawia zgody na korzystanie z tej części nieruchomości. Organy nie zbadały tej okoliczności, nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych, ani nie ustaliły, czy istnieją jakiekolwiek tytuły prawne umożliwiające korzystanie z jej nieruchomości. Podstawowa okoliczność faktyczna została zatem oceniona arbitralnie, a nie obiektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA słusznie tym samym uznał, że organy, działając w ramach uznania administracyjnego, nie dostrzegły i nie oceniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, przez co wydane w ramach uznania administracyjnego decyzje nie poddają się pełnej weryfikacji. Kontynuując należy również zauważyć, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na twierdzeniach o "zwiększonym zagrożeniu bezpieczeństwa". Nie zaprezentowały jednakże w tym zakresie wystarczających dowodów. Przede wszystkim dane o natężeniu ruchu, na które powołał się organ, nie zostały udokumentowane w aktach sprawy, a ich źródła nie określono jednoznacznie, zatem strona skarżąca nie mogła się co do nich wypowiedzieć. Brak jest także dowodów wprost potwierdzających wskazywane przez organ, niekorzystne wyprofilowanie niwelety drogi (np. zdjęć, projektów drogi, itp.). Jakkolwiek w pełni uzasadnione jest odwoływanie się przez organ do dobowego obciążenia drogi ruchem pojazdów, co wpływa na ocenę bezpieczeństwa w kontekście lokalizowania kolejnego zjazdu z tej drogi, to jednak samo w sobie nie jest w tym przypadku wystarczające. Zauważyć w tym miejscu należy, że dane na temat Generalnego Pomiaru Ruchu za poszczególne lata, są ogólnie dostępne na stronie internetowej GDDKiA (https://www.gov.pl/web/gddkia/generalny-pomiar-ruchu-20202021). Dane te w sposób precyzyjny (graficznie i liczbowo) przedstawiają tak miejsca pomiaru jak i uzyskane dane i mogą służyć kształtowaniu wiedzy na temat wskazanego obciążenia. Wymagają jednakowoż odpowiedniego ujawnienia przez organ, tak aby strona mogła się do nich odnieść, przeciwstawiając temu inny dowód np. z rzetelnych obserwacji. Jakkolwiek bowiem przepisy prawa nie nakazują zarządcy drogi (lub organowi) każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu, gdyż zarządcy dróg są zobowiązani do dokonywania okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt 15 u.d.p.) i na tej właśnie podstawie ustalają natężenie ruchu w sprawach indywidualnych, to jednak strona ma prawo do tych danych się odnieść i poddać je ocenie. Pamiętać jednakże należy, że wykonanie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzane jest cyklicznie, w odstępie 5 lat i jak można z całą pewnością przyjąć, jest działaniem generującym wysokie koszty. Jeżeli więc strona skarżąca uznaje, że dane zgromadzone przez organ są nieprawdziwe, nierzetelne lub niepełne, w szczególności wadliwy jest pomiar ruchu, czy jego metodologia, albo dane uległy głębokiej dezaktualizacji, może w tym względzie przedstawić dowody przeciwne, które podlegać będą ocenie, szczególnie z punktu widzenia ich wiarygodności i adekwatności. Słusznie więc wskazał WSA, że brak źródła danych na etapie administracyjnym istotnie uniemożliwił weryfikację poprawności oceny bezpieczeństwa ruchu w jego całokształcie. W świetle tych okoliczności nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył granice sądowej kontroli legalności decyzji. Przeciwnie - WSA stwierdził uchybienia procesowe o istotnym charakterze, które znacząco ograniczyły możliwość oceny, czy organ prawidłowo skorzystał z uznania administracyjnego przewidzianego w art. 29 ust. 4 u.d.p. W takim stanie rzeczy uchylenie decyzji organów obu instancji było w pełni uzasadnione. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy więc uznać za niezasadny. 8. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że skarżący organ upatruje błędu Sądu pierwszej instancji przede wszystkim w niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r., a tym samym błędnie uznać, że decyzje organów naruszały granice uznania administracyjnego. Organ twierdzi, że w realiach sprawy istniały przesłanki materialnoprawne uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...). Zarzut ten, podobnie jak pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p., decyzja w przedmiocie lokalizacji zjazdu ma charakter decyzji uznaniowej, a organ może odmówić zezwolenia, jeżeli przemawiają za tym "potrzeby i względy związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz ochroną pasa drogowego". Uznanie to nie ma jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wykonywane z poszanowaniem norm postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez ustalenie rzeczywistych okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za odmową. Powołanie się na art. 29 ust. 4 u.d.p. nie zwalnia organu z obowiązku wykazania, że w warunkach konkretnej sprawy istnieją rzeczywiste i obiektywne przesłanki świadczące o niemożliwości wykonania zjazdu lub o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie ustalono żadnych konkretnych faktów świadczących o tym, że w miejscu planowanego zjazdu rzeczywiście istnieją warunki powodujące istotne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Organ odwołał się jedynie do ogólnych danych o natężeniu ruchu (7.859 pojazdów/dobę), które nie zostały poparte źródłem i nie zostały skonfrontowane z wynikami wizji terenowej ani jakichkolwiek innych ustaleń faktycznych. Skarżący przeciwstawiają tym danym własne nagranie video (czterominutowe, wykazujące przejazd 5 pojazdów), które nie zostało przez organ ocenione ani nawet zauważone. Tymczasem organ powinien je ocenić, wyciągając wnioski i omawiając ten dowód, w szczególności w jakim czasie został wykonany, i czy ów wyrywek dobowego ruchu na drodze jest miarodajny do czynienia uogólnień. Ponadto, organ nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do oceny geometrii drogi, widoczności ani relacji istniejących zjazdów w sąsiedztwie działki skarżących, choć to na te okoliczności powołuje się w uzasadnieniu odmowy. Organ powołał się także na § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. jednak uczynił to w sposób czysto deklaratywny. Przepis ten określa warunki dopuszczalności wykonywania zjazdów z dróg klasy G (głównej), wymagając m.in. zapewnienia odpowiedniej widoczności oraz odpowiedniej odległości od innych skrzyżowań i zjazdów. Do akt nie wprowadzono żadnych dowodów z dokumentów odnośnie pomiarów, dokumentacji fotograficznej ani planistycznej, które potwierdzałyby, że w miejscu zjazdu którakolwiek z przesłanek § 55 ust. 2 nie została spełniona. Organ nie wykazał ani niewystarczającej widoczności, ani nieodpowiedniej odległości od innego zjazdu czy skrzyżowania, ani też jakiegokolwiek parametru technicznego, który realnie przesądzałby o niedopuszczalności lokalizacji zjazdu. Powołanie się na klasę drogi (G) oraz ogólne "zasady bezpieczeństwa ruchu" nie może zastąpić obowiązku przeprowadzenia rzeczywistych ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza kwestii w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości i czy nie wykreowano w ten sposób sztucznych warunków braku dostępu do drogi. Bez zweryfikowania powyższych kwestii, przeprowadzone postępowanie jest niepełne a wydane decyzje przedwczesne. Sąd pierwszej instancji nie zastąpił również organów w zakresie oceny celowości wykonania zjazdu ani nie dokonał merytorycznej oceny parametrów technicznych. Dokonał kontroli legalności decyzji i słusznie stwierdził, że organ nie wykazał okoliczności, które mogłyby uzasadniać odmowę wydania zezwolenia z perspektywy prawa materialnego, w szczególności zaś zwrócił trafnie uwagę na deficyty ustaleń faktycznych. Uznanie administracyjne nie uprawnia organu do podejmowania decyzji na podstawie abstrakcyjnych założeń, niewynikających z rzeczywistego stanu faktycznego. W realiach niniejszej sprawy organy nie ustaliły bowiem w sposób prawidłowy przesłanek, na które się powołują. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako niezasadny. Decyzje organów były wynikiem błędnej, bo przedwczesnej subsumcji przepisów prawa materialnego do nieustalonego lub błędnie ustalonego stanu faktycznego, co uniemożliwiało pozostawienie ich w obrocie prawnym. 9. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem ocenił zarówno przebieg postępowania administracyjnego, jak i zgodność z prawem rozstrzygnięć organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu, a skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.