II SAB/Kr 231/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2024 r. oddala skargę. P. M. wniósł w dniu 24 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Gminnej Komisji Wyborczej, skargę na bezczynność Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2024 r. Skarga wpłynęła do sekretariatu Urzędu Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej w dniu 24 października 2024 r. W ww. skardze skarżący wskazał, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz K.p.a. składa skargę na "gminną komisję wyborczą rady miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej, która do dnia dzisiejszego nie udostępniła mi informacji publicznej, o którą występowałem w piśmie z dnia 07.10.2024 r., co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782) przez nieudzielenie informacji". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 07.10.2024 r. wystąpił do gminnej komisji wyborczej rady miejskiej w Kalwarii Zeb., w trybie ustawy u.d.i.p., o udostępnienie kserokopii wszystkich uchwał gminnej komisji wyborczej ds. wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy oraz wszystkich protokołów z posiedzeń tej komisji. Do dnia wniesienia skargi informacji, o które wnioskował, nie otrzymał. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacji udziela się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dlatego skarżący wniósł o: stwierdzenie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; ukaranie organu za nieudzielenie informacji publicznej w terminie; zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej; zwrot kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę skarżony organ Gminna Komisja Wyborcza w Kalwarii Zebrzydowskiej wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazała, że 24 października 2024 r. P. M. złożył skargę na Gminną Komisję Wyborczą w Kalwarii Zebrzydowskiej dotyczącą nieudostępnienia informacji publicznej. W zakresie stawianych zarzutów należy wyjaśnić, iż Gminna Komisja Wyborcza została powołana na podstawie § 22 ust. 1 i 2 Statutów Sołectw oraz odpowiednio § 23 ust. 1 i 2 Statutów Osiedli i nie stanowi komisji doraźnej Rady Miejskiej, w związku z czym § 39 ust. 1 statutu Gminy oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania. Zadania Gminnej Komisji Wyborczej zostały enumeratywnie wskazane w § 23 Statutów Sołectw oraz § 24 Statutów Osiedli. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). W dniu 08.10.2024 r. wpłynęło do tut. Urzędu pismo P. M. z dnia 07.10.2024 r., w którym skarżący wnosił o przekazanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew zarzutom stawianym przez skarżącego, odpowiedź została udzielona w terminie, w załączeniu kserokopia odpowiedzi. Ponadto P. M. pismami z dnia 26.09.2024 r. oraz 02.10.2024 r. występował do Gminnej Komisji Wyborczej w sprawie udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dot. przesłania protokołów oraz uchwał z posiedzeń Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej. W związku z tymi pismami Gminna Komisja Wyborcza podjęła Uchwałę Nr 7/2024 w dniu 4 października 2024 r. w sprawie: pism od mieszkańca, które wpłynęły w dniach 26.09.2024 r. oraz 02.10.2024 r. do Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dot. przesłania protokołów oraz uchwał z posiedzeń Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej. Gminna Komisja Wyborcza na wszystkie pisma udzieliła stosownej odpowiedzi oraz poinformowała wnioskującego, że wszystkie uchwały są zamieszczone na stronie internetowej tut. Urzędu: https://bip.malopolska.pl/umkalwariazebrzvdowska.a,2498046.wvborv-soltvsow-i-czlonkowrad-soleckich-oraz-przewodniczacvch-i-czlonkow-zarzadow-osiedli-w-gminie-.html Jednocześnie organ, którego działań dotyczy skarga nie jest organem spełniającym wymogi art. 18 ust. 1 i 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi należy podkreślić, że skarga była dopuszczalna; jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia (w tym ponagleniem). Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a., nawet w przypadku, gdy organ kwestionuje, że przedmiotem wniosku jest dostęp do informacji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wnioskowana przez skarżącego informacja (uchwały gminnej komisji wyborczej ds. wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy oraz protokoły z posiedzeń tej komisji) jest informacją publiczną, bowiem dotyczy działalności ustrojowej gminy. Gminna Komisja Wyborcza w Kalwarii Zebrzydowskiej, jako organ kolegialny gminy, co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Sąd wskazuje, że gminne komisje wyborcze nie są komisjami powoływanymi przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."). Gminne komisje wyborcze dla przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy działają w oparciu o statuty uchwalone przez radę gminy na podstawie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Art. 35 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a art. 35 ust. 3 w punktach od 1 do 5, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Natomiast w myśl art. 40 ust 2 pkt 1 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Z powyższych regulacji wynika zatem, że gminne komisje wyborcze dla przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy nie są stałymi lub doraźnymi komisjami do określonych zadań, o których stanowi art. 21 ust. 1 u.s.g., a z drugiej strony, że zakres autonomii tych komisji może być w różnych gminach różny, a wynika on z postanowień statutów uchwalonych dla konkretnych gminnych komisji wyborczych powołanych dla przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy. W przedmiotowym wypadku Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej w dniu 29 lutego 2024 r. podjęła uchwałę nr LIII/585/24 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Kalwaria Zebrzydowska. Z treści tych statutów dla poszczególnych sołectw (w szczególności § 22, § 23 - dostępnych na stronie internetowej BIP) wynika, że niezależność poszczególnych sołectw oraz gminnych komisji wyborczych jest bardzo szeroka i że gminne komisje wyborcze dla przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, są organami kolegialnymi, które należy ocenić jako organy mające znaczny zakres autonomii od Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej. Zakres tej autonomii jest na tyle znaczny, że prowadzi do konkluzji, że wnioski o informację publiczną dotyczące wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy Kalwaria Zebrzydowska, winny być kierowane do Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej, powołanej na podstawie § 22 ust. 1 i ust. 2 Statutów Sołectw, uchwałą nr IV/42/24 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 28 czerwca 2024 r. dla przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli w Gminie Kalwaria Zebrzydowska. Mimo powyższego poglądu Sąd wskazuje, że przedmiotowa skarga skierowana przeciwko Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej na bezczynność tej Komisji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2024 r. o udostępnienie uchwał gminnej komisji wyborczej ds. wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy oraz wszystkich protokołów z posiedzeń tej komisji, jest bezzasadna. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżący skierował tę skargę przeciwko Gminnej Komisji Wyborczej pomimo, że przedmiotowy wniosek z 7 października 2024 r., k. 6 akt sądowych – wbrew twierdzeniu skargi, cyt.: " Pismem z dnia 07.10.2024 [zał. nr. 1] wystąpiłem do gminnej komisji wyborczej rady miejskiej w Kalwarii Zeb., w trybie ustawy u.d.i.p. o udostępnienie kserokopii wszystkich uchwał gminnej komisji wyborczej ds. wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, oraz wszystkich protokołów z posiedzeń tej komisji." - został skierowany do Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej. Nie jest więc prawdą, jakoby wnioskiem z 7 października 2024 r. skarżący wystąpił do gminnej komisji wyborczej. Skoro tak, to nie można stwierdzić, by skarga na bezczynność gminnej komisji wyborczej mogła przynieść zamierzony skutek, bowiem została skierowana przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, skoro wniosek był adresowany do burmistrza. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że pismem z 17 października 2024 r., k. 7 akt sądowych, Przewodniczący Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej poinformował skarżącego, że cyt.: "W odpowiedzi na pismo, które wpłynęło w dniu 08.10.2024r. do Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Gminna Komisja Wyborcza informuje: 1. Gminna Komisja Wyborcza stwierdza, że wniosek dotyczący przesłania Uchwał Gminnej Komisji Wyborczej został już rozpatrzony w dniu 04.10.2024r., wobec czego zachodzi niemożność ponownego procedowania w tej samej sprawie, albowiem Gminna Komisja Wyborcza od dnia 04.10.2024r. do dnia 17.10.2024r. nie podjęła żadnych Uchwał. Wszystkie uchwały są zamieszczone na stronie internetowej tut. Urzędu: https://bip,malopolska.pl/umkalwariazebrzydowska,a,2498046,wybory-soltysow-iczlonkow-rad-soleckich-oraz-przewodniczacych-i-czlonkow-zarzadow-osiedli-wgminie-.html 2. Gminna Komisja Wyborcza stwierdza, że wniosek dotyczący przesłania protokołów Gminnej Komisji Wyborczej został rozpatrzony w dniu 04.10.2024r., wobec czego zachodzi niemożność ponownego procedowania w tej samej sprawie. W załączeniu kserokopia podjętej Uchwały Nr 7/2024 Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 4 października 2024 r..". Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że fakt podjęcia i treść "Uchwały Nr 7/2024 Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 4 października 2024 r. w sprawie: pism od mieszkańca, które wpłynęły w dniach 26.09.2024r. oraz 02.10.2024r. do Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii- Zebrzydowskiej w sprawie udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dot. przesłania protokołów oraz uchwal z posiedzeń Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej", k. 9 akt sądowych, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi, bowiem uchwała ta została podjęta przed wniesieniem przez skarżącego przedmiotowego wniosku, adresowanego do Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej. Sąd jednak wskazuje, że protokoły z posiedzeń Komisji Wyborczej stanowią informację publiczną. Być może zawierają pewne dane (np. dane osobowe), które wymagają animizacji, jednak co do zasady nie zmienia to oceny, że stanowią one informację publiczną. Pogląd Komisji Wyborczej wyrażony w uchwale nr 7/2024 z dnia 4 października 2024 r. przekazanej sądowi przez skarżącego (k. 7 akt sądowych) jest zatem błędny. Ubocznie Sąd wskazuje, że – jak wynika z informacji Gminnej Komisji udzielonej skarżącemu 17 października 2024 r. – k. 7 akt sądowych: "wszystkie uchwały są zamieszczone na stronie internetowej tut. Urzędu: https://bip,malopolska.pl/umkalwariazebrzydowska,a,2498046,wybory-soltysow-iczlonkow-rad-soleckich-oraz-przewodniczacych-i-czlonkow-zarzadow-osiedli-wgminie-.html" – zatem tą drogą skarżący może mieć do nich dostęp. Ponadto Sąd ubocznie wskazuje, że – jak wynika z danych Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach – w wyniku rozpoznania jednego z kilku wniosków skarżącego P. M. o udostępnienie informacji publicznej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 211/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 18 września 2024 r. o przekazanie "kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń gminnej komisji wyborczej do spraw wyborów do organów jednostek pomocniczych gminy, jakie odbyły się do tej pory": zobowiązał Radę Miejską w Kalwarii Zebrzydowskiej do wydania aktu albo do dokonania czynności i stwierdził, że Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej dopuściła się bezczynności, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa – wyrok sygn. akt II SAB/Kr 211/24. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jakkolwiek Sąd stoi na stanowisku, że dla obywatela żądającego dostępu do informacji publicznej bez znaczenia jest czy protokoły z posiedzeń komisji wyborczej, które są dokumentem urzędowym, znajdują się w kancelarii lub archiwum rady miejskiej, burmistrza czy samej komisji wyborczej powołanej przez radę gminy oraz że nie jest rzeczą wnioskodawcy wnikać w to, jak funkcjonuje w gminie obieg korespondencji, to jednak dla oceny zasadności skargi na bezczynność ma znaczenie, czy podmiot przeciwko któremu kieruje się skargę do Sądu jest tożsamy z podmiotem, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało, zdaniem Sądu, stwierdzić, że Gminna Komisja Wyborcza w Kalwarii Zebrzydowskiej nie dopuściła się bezczynności, bowiem to nie do niej skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 7 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd stwierdził zatem, że skoro rozpoznawana skarga została wniesiona przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, bowiem skarga ta została wniesiona przeciwko innemu podmiotowi niż podmiot, do którego był adresowany wniosek z 7 października 2024r., to podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę.