II SA/Bd 626/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zgłoszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy O., działając na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 – dalej "u.o.p.") wymierzył solidarnie E. D. i E. D. (skarżącym) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zgłoszenia trzech sztuk drzew gatunku modrzew europejski oraz dwóch sztuk drzew gatunku brzoza brodawkowata z terenu nieruchomości o numerze ewid. [...] w miejscowości B., obręb B. , gmina O.. Organ określił sposób uiszczenia wskazanej kwoty (pkt drugi) oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące stwierdzonego usunięcia dwóch sztuk drzew gatunku modrzew europejski (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin terenowych na nieruchomości skarżących, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r., stwierdzono występowanie siedmiu pniaków drzew, których usunięcie nie zostało zgłoszone. Organ ustalił, że usunięte drzewa wymagały uzyskania zezwolenia na usunięcie, że wyjątki od obowiązku jego uzyskania wymienione w art. 83f ust. 1 u.o.p. nie mają zastosowania w sprawie, oraz że drzewa przed ich usunięciem były żywotne, nie stwarzały zagrożenia dla zdrowia lub życia człowieka i nie zostały usunięte w stanie wyższej konieczności. Przywołał, że podczas wizji skarżący wskazał, iż drzewa zostały usunięte we wrześniu 2019 r. w zw. z pismem Urzędu Gminy O. z dnia [...] maja 2018 r., informującym, że realizacja budowy wodociągu przez działkę skarżących będzie możliwa po uprzednim usunięciu istniejącego zadrzewienia na nieruchomości. Stwierdził też, że na nieruchomości skarżących, zgodnie z aktem notarialnym z [...] czerwca 2016 r., ustanowiona została na rzecz gminy służebność przesyłu polegająca na prawie do budowy wodociągu i kanalizacji sanitarnej oraz dostępu serwisowego do urządzeń. W ocenie organu pismo z dnia [...] maja 2018 r. nie oznacza wydania zgody na usunięcie drzew. Organ przedstawił sposób wyliczenia nałożonej kary w oparciu o protokół z przeprowadzonych oględzin pniaków. Umorzenie postępowania dotyczącego dwóch drzew gatunku modrzew europejski uzasadnił tym, że posiadały one obwód pnia poniżej 50 cm na wysokości 5 cm pnia, w zw. z czym nie kwalifikowały się one do zgłoszenia zgodnie z art. 83f ust. 4 u.o.p. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że usunięcia drzew dokonali w wykonaniu wezwania zawartego w piśmie Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2019 r. oraz w celu przywrócenia części działki nr [...] do użytkowania rolniczego, co zwalniało ich z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 88 ust. 1 pkt 6 i art. 89 ust. 4 u.o.p. (wersja aktualna na dzień rozstrzygania w drugiej instancji: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 55), organ stwierdził, że pismo z dnia [...] maja 2018 r., na które powołują się skarżący, nie jest wezwaniem do usunięcia zadrzewienia, a zapytaniem o ewentualne zainteresowanie podłączeniem planowanego wodociągu; na tamtym etapie planowano dopiero zakres inwestycji i proszono o zajęcie stanowiska. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 7, 77, 8, 9, 7a i 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, zaniechanie poinformowania skarżących o warunkach usunięcia drzew z terenu ich nieruchomości, oraz rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących wykładni pisma z [...] maja 2018 r. na niekorzyść skarżących. Zarzucili nadto naruszenie art. 83f ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 83f ust. 4 w zw. art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaszły przesłanki do nałożenia kary za usunięcie drzew bez zgłoszenia, w sytuacji, gdy organ – mając wiedzę na temat istniejących i kolidujących z inwestycją gminną drzew – wezwał skarżących do ich usunięcia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie sposób uznać argumentację organu, jakoby pismo z dnia [...] maja 2018 r. stanowiło jedynie zapytanie o zainteresowanie podłączeniem do planowanego wodociągu, albowiem sprawa inwestycji była dla skarżących ważna i gotowi byli podjąć się oczekiwanych przez Wójta działań celem jej realizacji. Podkreślili, że na ich nieruchomości ustanowiono służebność przesyłu na rzecz Gminy O., polegającą m.in. na powstrzymywaniu się każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej od takiego jej zagospodarowania, w tym sadzenia drzew i krzewów, które uniemożliwiłoby swobodny dostęp do sieci oraz prowadzenie prawidłowej jej eksploatacji. W związku z tym skarżący byli przeświadczeni, że budowa inwestycji jest już przesądzona, a kwestia oczekiwanej informacji w zakresie zainteresowania skarżących realizacją wodociągu mogła mieć wpływ jedynie na szczegółowy zakres inwestycji. Podnieśli ponadto, że zgodnie z ustanowioną służebnością to Gmina O. stała się posiadaczem nieruchomości i jako inwestor winna być adresatem obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę zadrzewienia – zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a nie art. 83f ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3a u.o.p. Zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżący uzasadnili tym, że organ nie wziął pod uwagę, iż był on autorem pisma z [...] maja 2018 r., będąc jednocześnie organem właściwym do wydawania pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów, w związku z czym winien on poinformować o obowiązku uzyskania odpowiedniego zgłoszenia na wycinkę drzew, zwłaszcza, gdy adresatem pisma, jak w niniejszej sprawie, byli ludzie w podeszłym wieku. Wskazali, że realia sprawy dowodzą istnienia wątpliwości co do stanu faktycznego, a więc winny były one być rozpoznane na korzyść skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), a więc w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykazała, że skarga jest niezasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustawy w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (publ. jak wcześniej wskazano) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330 – dalej "rozporządzenie z 3 lipca 2017 r."). Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. zasadą jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na stosowny wniosek. W art. 83f ust. 1 u.o.p. ustawodawca określa wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, stanowiąc jednak w art. 83f ust. 4 u.o.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3a (odnoszącym się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej – przyp. Sądu) właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza: 1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. Stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, na nieruchomości skarżących – w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2019 r. oględzin - ujawniono 7 sztuk pniaków drzew, dokonano pomiarów ich najmniejszych średnic, a następnie na podstawie zebranych danych wyliczono ich obwód. Z tej racji, że kłody drzew zostały usunięte (tj. zaistniała sytuacja, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 4 u.o.p. – "jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%"), przyjęto do wyliczeń obwody pomniejszone o 10% wynoszące odpowiednio: modrzewie europejskie - 62,2 cm, 33,9 cm, 53,7 cm, 48,1 cm i 39,6 cm, oraz brzozy brodawkowate - 79,1 cm i 59,3 cm. Mając na uwadze treść art. 83f ust. 4 pkt 3 u.o.p. pięć z siedmiu usuniętych drzew kwalifikowały się do obowiązku zgłoszenia zamiaru ich usunięcia, wobec czego organ, w oparciu o wykaz stawek opłat z załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2017 r., prawidłowo ustalił wysokość kary na kwotę 7560,00 zł. Okoliczności faktyczne towarzyszące rozpoznawanej sprawie oraz jasna treść właściwych przepisów nie wzbudziła wątpliwości Sądu co do zgodności z prawem decyzji obu instancji. Organy prawidłowo zastosowały ww. uregulowania u.o.p. oraz rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd wyjaśnia, że odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w cyt. art. 88 ust. 1 u.o.p. jest zobiektywizowana i wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, według którego kładzie się nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 541/16, i cytowane tam wyroki NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2262/10, oraz WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 268/11 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro odpowiedzialność, o której mowa powyżej, została zobiektywizowana, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest świadomość, czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają też pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (vide: wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 907/17, dostępny jw.). Mając to na uwadze Sąd nie mógł uznać za istotną w sprawie tej okoliczności, że nieruchomość skarżących ujęta jest w planach dotyczących realizacji inwestycji polegającej na budowie przez gminę wodociągu, który przebiegać ma przez tę nieruchomość, a w związku z czym wystosowane zostało do nich informacyjne pismo z dnia [...] maja 2018 r. W zastanym stanie faktycznym obiektywnie wykazano, że z nieruchomości nr [...] usunięto bez wymaganego zgłoszenia pięć drzew, i usunięcia tego dokonał właściciel tej nieruchomości. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z treści powoływanego przez skarżących pisma z dnia [...] maja 2018 r. nie wynika, by mogło ono być mylnie odczytane jako zezwolenie na usunięcie drzew. Abstrahując już od tego, że w analizowanym przypadku brak było podstaw do wydania decyzji zezwalającej (wymagane było jedynie zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew) to wskazać wypada, że z pisma wyraźnie wynika jego charakter - zapytania o zainteresowanie podłączeniem nieruchomości do planowanego wodociągu. Również akapit odnoszący się do spornej kwestii: ("(...) informuję, że inwestycja może zostać zrealizowana po uprzednim jej uporządkowaniu, tj. usunięciu istniejącego zadrzewienia (...)") w żadnym wypadku nie implikuje, iż organ w piśmie tym zezwala na usunięcie drzew – jest to informacja o warunku przeprowadzenia planowanych robót budowlanych, nie stanowi o "zgodzie" organu na usunięcie drzew, a tym bardziej nie nakłada obowiązku jego dokonania. Nie do zaakceptowania jest nadto argumentacja skarżących, jakoby pismo to stanowiło symultaniczne zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew przez inwestora (gminę). Co się zaś tyczy wywodu, jakoby to gmina była podmiotem odpowiedzialnym za uporządkowanie terenu pod przyszłą inwestycję, a co wynikać ma z ustanowionej aktem notarialnym z [...] czerwca 2016 r. służebności przesyłu, to wyjaśnić po pierwsze należy, że z ustanowionej służebności gmina faktycznie jeszcze nie korzystała, a zgodnie z art. 352 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego to faktyczne korzystanie ze służebności zgodnie z jej treścią, oznacza wstąpienie uprawnionego w pozycję posiadacza służebności, i w konsekwencji odpowiedniego stosowania wobec niego przepisów o posiadaniu rzeczy (co w konsekwencji miałoby doprowadzić do zastosowania w sprawie art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). W przypadku posiadania służebności występuje zarówno element fizyczny – corpus possessionis, jak i animus possidendi (wola korzystania z cudzej nieruchomości dla siebie), przy czym z posiadaniem służebności mamy do czynienia tylko w razie faktycznego korzystania z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności (vide: Fras Mariusz (red.), Habdas Magdalena (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), publ. Wolters Kluwer Polska 2018 r.). Gmina O. nie wykonywała swego prawa zgodnie z treścią służebności – nie rozpoczęła robót budowlanych ani tym bardziej nie zrealizowała zamierzonej inwestycji, z powodu której wskazaną służebność ustanowiono. Właściciel nieruchomości (skarżący) pozostawał zatem jednocześnie jej posiadaczem, zgodnie zaś z art. 88 ust. 2 in principio u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości. Zaakceptowanie argumentacji skarżącego co do tego, że planowanie przebiegu inwestycji gminnej oznacza jednocześnie faktyczne korzystanie z nieruchomości w zakresie ustanowionej służebności, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że każdorazowo przed przystąpieniem do planowania jakiejkolwiek inwestycji przebiegającej przez nieruchomości niebędące własnością gminy, winna ona uprzednio ubiegać się o ustanowienie na swoją rzecz odpowiedniej służebności. Przyjęcie takiego wniosku paraliżowałoby wszelkie przedsięwzięcia inwestycyjne gminy już na etapie ich planowania. Nie można też zarzucić organom, jakoby w sprawie nastąpiło przerzucenie odpowiedzialności za błąd organu administracji (w postaci źle sformułowanego pisma) na skarżących, co stanowić miałoby o naruszeniu art. 8 (zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej) i 9 k.p.a. (zasady informowania stron o okolicznościach prawnych i faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego). W ocenie Sądu, w obliczu niebudzącego wątpliwości informacyjnego charakteru pisma z [...] maja 2018 r., nie może być w sprawie mowy o wprowadzeniu w błąd skarżących, czy też niepoinformowaniu ich o okolicznościach mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Powoływane pismo, jak wskazano, stanowiło zapytanie o stanowisko skarżących co do wskazanej kwestii, nie stanowiło władczego aktu administracyjnego, nie zostało też do nich wystosowane w związku z postępowaniem prowadzonym w przedmiocie ich praw i obowiązków (pismo to uznać należy za emanację wewnętrznego postępowania organu dot. planowania przebiegu zamierzonej inwestycji). Jak zaś wcześniej wskazano, akapit informujący o tym, iż roboty budowlane będą mogły zostać przeprowadzone po uporządkowaniu drzewostanu, zawiera informację w tym właśnie przedmiocie, nie jest uprawnione wywodzenie z niego czy to zgody na usunięcie drzew, czy tym bardziej nałożenia obowiązku ich usunięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.