II SAB/Wa 583/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. [...] w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. [...] w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: skarżąca) wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwróciła się Wójta Gminy W. (dalej: organ). o udostępnienie informacji publicznej: 1. kopii pism, które organ otrzymał od innych organów administracji (rządowej lub samorządowej) oraz osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej lub jej instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych znajdującej się w W. lub miejsca zbierania odpadów W., lub miejsca zbierania odpadów w W. przy ul. [...], z okresu od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.; 2. kopii pism, którymi organ odpowiadał na pisma wymienione w pkt 1; 3. kopii pism, które organ wystosował do innych organów administracji (rządowej lub samorządowej) oraz osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej lub jej instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych znajdującej się w W., lub miejsca zbierania odpadów W., lub miejsca zbierania odpadów w W. przy ul. [...], z okresu od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek; 4. kopii odpowiedzi na pisma, o których mowa w pkt 3 które organ otrzymał. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z [...] września 2023 r. poinformował skarżącą, że żądana informacja nie dotyczy spraw publicznych, w związku z czym nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Wyjaśnił, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesy dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Skarżąca pismem z dnia [...] września 2023 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. Zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r., nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku niezwłocznie, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że żądaną informację należy uznać za informację publiczną, ponieważ dotyczy korespondencji między organem, a innymi podmiotami, a zatem sposobu realizacji przez organ zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz dodał, że żądane informacje dotyczą stricte sfery prywatnej, a ich udostępnienie zdaniem organu miałoby zaspokoić wyłącznie indywidualne interesy skarżącej. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący działając przez pełnomocnika podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Wskazała nadto, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy W. i jest największym pracodawcą w Gminie. Zdaniem skarżącej żądane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. dokumenty dotyczyły przedsiębiorstwa skarżącej jednak tak zakreślone żądanie odnosi się do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Trudno byłoby przyjąć, że organu Państwa korespondując między sobą nie wytwarzały informacji, która jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a,: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", "Przegląd Prawa Publicznego" nr 6/2012, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że wójt niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. W niniejszej sprawie należy podnieść, że rację ma skarżąca, że żądana we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacja ma charakter informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, tj. informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1, art. 6 u.d.i.p.). Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. W przedmiotowej sprawie żądana przez skarżącą dokumentacja dotycząca przedsiębiorstwa skarżącej lub jej instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych znajdującej się w W. lub miejsca zbierania odpadów W., lub miejsca zbierania odpadów w W. przy ul. [...], kwalifikuje się jako informacja publiczna, nawet jeżeli dotyczy bezpośrednio (i wyłącznie) skarżącej lub prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Po pierwsze, uznaje się, że informacją publiczną jest całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08, oraz z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 532/23). Po drugie, klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Przypomnieć trzeba, że zainteresowani, kierując swój wniosek do organu, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Gospodarzem postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jaki informacje chce uzyskać i w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy czy społeczności (vide: wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 548/21, 20 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 833/19, 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2160/17, 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 1572/22). I po trzecie, kryterium "sprawy własnej", na które powołał się w rozpatrywanej sprawie organ w piśmie z dnia [...] września 2023 r., a następnie w treści odpowiedzi na skargę, nie stanowi - zdaniem Sądu - kryterium dyskwalifikującego publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. W przekonaniu Sądu, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (vide: wyrok NSA z 24 marca 2023 r. III OSK 7440/21). Wobec tego ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być dokonana odmiennie w zależności od tego, kto, czy też mówiąc inaczej, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeśli konkretny dokument posiada walor informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony tylko z tego względu, że jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć do celu prywatnego. Dodać także wypada, że skarżąca nie domagała się udostępnienia treści wewnętrznej korespondencji, której obieg zamyka się w ramach urzędu organu, a która nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt, publ. OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 122). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga na bezczynność jest zasadna i dlatego zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z nieprawidłowego interpretowania i zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej i wadliwego przyjęcia, że żądana informacja nie dotyczy spraw publicznych. Te okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 149 §1a P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 3 sentencji wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.