II SA/Rz 645/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi L. K. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie powołania organów Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we Wsi [...] I. uchyla zaskarżone zarządzenie; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego L. K. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 645/21 UZASADNIENIE Dnia [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania organów Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi [...]. W § 1 zarządzenia powołano Zarząd ww. Spółki, natomiast w § 2 Komisję Rewizyjną. Jako podstawę prawną wydania zarządzenia organ wskazał art. 23 oraz art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). W uzasadnieniu zarządzenia Wójt podał, że zgodnie z art. 23 ustawy sprawuje nadzór nad działalnością Spółki dla Zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...], która jest samodzielną osobą prawną. Rola Wójta jako organu nadzoru jest ściśle określona przepisami ustawy oraz postanowieniami statutu. Wójt nie może ingerować w działalność Spółki, poza sytuacjami określonymi w przepisach ustawy. Organ wyjaśnił, że w 2019 r. zakończyła się kadencja organów Spółki, a z uwagi na sytuację związaną z epidemią COVID-19 nie było możliwym powołanie tych organów w okresie pierwszej połowy 2020 r. Zaznaczył także, że przepisy ustawy nie przewidują wygaśnięcia mandatu członka zarządu w dacie upływu kadencji. Zarząd dalej pełni swoją funkcję do momentu odwołania (skutecznego) albo wybrania nowego zarządu. Jak wyjaśniono, w sierpniu 2020 r. odbyło się Zebranie Sprawozdawczo - Wyborcze członków wspólnoty gruntowej na którym powinny odbyć się wybory do organów spółki. Wybory powinny wyłonić pełny skład Zarządu i pełny skład Komisji Rewizyjnej. Wójt podał, że takie wybory nowych władz odbyły się, lecz skład Zarządu został obsadzony w nieprawidłowej liczbie, co powoduje, że mandaty członków Zarządu poprzedniej kadencji wygasły. W wyniku wyborów do Zarządu została powołana tylko jedna osoba – F.M. jako Przewodniczący. Zgodnie ze Statutem Zarząd składa się co najmniej z trzech osób: Przewodniczącego, Sekretarza i Skarbnika (§ 13 ust. 2 Statutu). Członków zarządu wybiera się na okres 3 lat. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 Statutu do zakresu działania Zarządu należy reprezentowanie spółki. Zgodnie natomiast z § 22 ust. 2 Statutu do składania oświadczeń woli uprawniony jest Przewodniczący Zarządu wraz z księgowym. Przez księgowego należy rozumieć Skarbnika. Wójt wskazał, że z uwagi na niepełne obsadzenie Zarząd nie może prawidłowo funkcjonować. Odnośnie Komisji Rewizyjnej Wójt wskazał, że do organu tego nie wybrano żadnej osoby, a zrezygnował z zasiadania w niej przewodniczący. Oznacza to, że Komisja nie działa w pełnym składzie, a to uniemożliwia jej funkcjonowanie. Zgodnie z § 16 2 Statutu Komisja Rewizyjna składa się z 3 do 5 osób. Wprawdzie dokonano wyboru nowego członka Komisji Rewizyjnej, ale w miejsce ustępującego. Co do zasady, Komisja winna działać w dotychczasowym składzie, jednak z członkostwa w tym organie zrezygnował Przewodniczący. Powyższe powoduje, że Komisja działa w składzie 2-osobowym. Bez organów uprawnionych do działania Spółka nie będzie osiągała celu dla jakiego została utworzona. Wójt podkreślił, że w tej sytuacji na mocy art. 25 ust. 2 ustawy jako organ nadzoru, jest uprawniony do powołania organów spółki. Stwierdził, że w związku z brakiem organu uprawnionego do zwołania zebrania członków oraz wobec tego, że stan epidemii związany z COVID-19 uniemożliwia zwołanie zebrania członków koniecznym było, celem zapewnienia sprawnego funkcjonowania wspólnoty, wydanie zarządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyższe zarządzenie złożył L.K. – zastępowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o wstrzymanie jego wykonania oraz uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy poprzez jego bezzasadne zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne powołanie zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we Wsi [...] w drodze zarządzenia Wójta Gminy [...]. Skarżący podniósł, że zarządzenie to zostało ogłoszone poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...], przy czym - na wywieszonym zarządzeniu brak jest daty umieszczenia na tablicy ogłoszeń. Zarządzenie nie zawiera nadto żadnego uzasadnienia. Skarżący podkreślił, że jest członkiem Wspólnoty Gruntowej we Wsi [...] i ma oczywisty interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Chce mieć bowiem realny wpływ na kształt podmiotowy organów Wspólnoty i jest to jego podmiotowe prawo, wspólne dla wszelkich regulacji korporacyjnych. Jego zdaniem zaskarżone zarządzenie narusza art. 25 ust. 2 ustawy. Wobec braku uzasadnienia, nie są znane okoliczności, które upoważniałyby Wójta do jego wydania. Skarżący stwierdził, że nic nie stało na przeszkodzie by doszło do zwołania zgromadzenia wspólników wspólnoty celem dokonania wyboru ich organów w sposób demokratyczny, przewidziany przez ustawę i statut spółki. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącego zarządzenie posiada uzasadnienie z którego jasno wynika dlaczego Wójt władny był do powołania organów Spółki. Zarządzenie wraz z uzasadnieniem otrzymali wszyscy członkowie powołanych tym zarządzeniem organów. Wójt wskazał także, że w ustawie brak jest wyraźnych dyrektyw co do sposobu ogłoszenia o podjętych przez organ nadzoru czynnościach nadzorczych. Trudno jest przyjąć, że o takim akcie nadzoru należy poinformować wszystkich uczestników Spółki. Zasadą jest, że wszelkie oświadczenia woli, orzeczenia, rozstrzygnięcia i inne akty z zakresu wykonywania władztwa kieruje się do organów danej osoby prawnej. Stąd też zarządzenie to zostało przekazane organom spółki, ale też i poszczególnym członkom tychże organów. Zatem należało przyjąć, że obowiązek zakomunikowania o podjętych rozstrzygnięciach nadzorczych został spełniony. Spełniony został również obowiązek uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia. Wójt wskazał także, że z dokumentacji jaka jest w posiadaniu Gminy [...] w sposób jednoznaczny wynika, że w Spółce powstał konflikt pomiędzy jej udziałowcami. Konflikt ten spowodował, że nie doszło do skutecznego powołania organów spółki ani wiosną ani latem 2020 r. Część osób skupiła się wokół dotychczasowego Zarządu Spółki tj. K.K. a część osób (na czele ze skarżącym) wokół F.M. Sprawy na tyle zostały skomplikowane, że za jedynego członka Zarządu zaczął się uważać F.M. i w imieniu Spółki zaczął rozdysponowywać drzewem. Sprawa bezprawnego rozdysponowywania drzewem przez F.M. trafiła do Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w N. Działania te spowodowały, że dla uczestników Spółki niewiadomym było które osoby tak naprawdę sprawują władzę w statutowych władzach Spółki. Brak działania organów po sierpniowym zebraniu stał się faktem, to zaś uzasadniało ingerencję organu nadzoru w działanie Spółki. Organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2021 r. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu głównym zarzutem skargi nie jest brak uzasadnienia zarządzenia, lecz naruszenie reguł prawa korporacyjnego związanego z demokratycznym prawem członków każdej wspólnoty do wyboru swoich przedstawicieli – poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 25 ust. 2 ustawy. Skarżący wywiódł, że żadna z okoliczności o jakiej mowa w ust. 2 art. 25 ustawy nie wystąpiła Dodatkowo przepis ten stanowi, ze Wójt dokonuje powołania organów spółki spośród osób nie będących jej członkami. Tymczasem w okolicznościach sprawy Wójt powołał władze Spółki dokładnie w takim samym składzie, który istniał przed wyborami w sierpniu 2020 r. Pandemia nie stanowi także przeszkody, gdyż istnieją inne (poza osobistym uczestnictwem), alternatywne możliwości przeprowadzenia takich wyborów. Skarżący przytoczył szereg argumentów, które w jego ocenie wskazują, że nie chodziło o interes Wspólnoty, lecz pominięcie demokratycznych reguł wyboru jej władz. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 645/21 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu, skarżący w zakresie określenia naruszenia prawa wskazał, że chodzi o obrazę art. 25 ust. 2 ustawy poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Dodatkowo przywołał treść § 12 ust. 1 pkt 2 Statutu Spółki zgodnie z którym powołanie członków zarządu wspólnoty zarezerwowane jest dla ogólnego zebrania członków spółki (uprawnienie wójta gminy ma charakter ekstraordynaryjny i jest przewidziane w ściśle określonych sytuacjach oraz dotyczy powołania zarządu spoza członków wspólnoty). Skarżący wskazał, że nie dysponuje aktualnym wykazem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie ani aktualnym wykazem nieruchomości wchodzących w skład tej wspólnoty, lecz przedłożył dokumenty dla wykazania faktu, że wraz z odziedziczeniem majątku po Z.K. nabył także udział w przedmiotowej wspólnocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 137)., kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II GSK 265/07), aby czynność (akt) organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wszystkie te cechy spełnia zaskarżone zarządzenie o powołaniu Zarządu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty gruntowej we wsi [...] oraz Komisji Rewizyjnej, które zostało wydane w ramach nadzoru, jaki wójt, burmistrz, prezydent miasta sprawuje nad działalnością spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 703 – dalej "ustawa"). Skarżący zaś jako członek wspólnoty gruntowej posiada interes prawny w zaskarżeniu tego zarządzenia. Wydane ono zostało w oparciu o art. art. 25 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki. Spółka taka powoływana jest do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Celem działalności spółki oraz jej organu wykonawczego – zarządu spółki pozostaje zatem sprawowanie należytego zarządu nad wspólnotą gruntową i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Na tle pozostałych przepisów ustawy oczywistym jest, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ingerować władczo w działalność spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy wyraźnie dopuszczają taką możliwość. Za okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 25 ust. 2 ustawy, uprawniające organ gminy do powołania zarządu spółki w nowym składzie, uznać należy wadliwości w sprawowaniu właściwego zarządu nad wspólnotą gruntową, które przekładają się na nienależyte zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty. W rozpoznawanej sprawie za podstawę wydania zarządzenia Wójt uznał fakt braku obsadzenia składu Zarządu Spółki w prawidłowej liczbie. Wskazał, że [...].08.2020 r. odbyło się Zebranie Sprawozdawczo – Wyborcze członków wspólnoty gruntowej, które wyłoniło tylko 1 osobę jako Przewodniczącego Zarządu Spółki, a zatem niezgodnie ze Statutem, który przewiduje 3 – osobowy skład Zarządu. Nie dokonano natomiast w ogóle wyboru Komisji Rewizyjnej. Zgodnie z § 22 ust. 2 Statutu Spółki do składania oświadczeń woli uprawniony jest Przewodniczący Zarządu wraz ze Skarbnikiem (drugi członek Zarządu, trzecim jest Sekretarz). W tej sytuacji brak możliwości prawidłowego reprezentowania Spółki przez organ "kadłubowy" determinuje nieprawidłowości jej funkcjonowania. W przypadku Komisji Rewizyjnej nie został wybrany żaden jej członek, natomiast zrezygnował z członkostwa jej Przewodniczący, co także uniemożliwia funkcjonowanie tego organu w oparciu o obowiązujące przepisy. Z dołączonego do akt Statutu Spółki wynika, że kadencja zarówno Komisji Rewizyjnej, jak i Zarządu Spółki wynosi 3 lata. Z akt sprawy wynika, że poprzednio organy te zostały wybrane w 2008 r. Nie ulega wątpliwości, że ich kadencja upłynęła. Faktem niespornym jest też, że podjęte w 2020 r. działania związane z przeprowadzeniem wyborów nie doprowadziły do wyłonienia członków organów Spółki. Istotne jest również, że Wójt Gminy [...] pismem z [...].10.2020 r. zwrócił się do K.K. – Przewodniczącego Zarządu Spółki wybranego w 2008 r., o zwołanie zebrania i przeprowadzenie wyborów i powiadomieniem Wójta o tym fakcie. Wobec braku podjęcia efektywnych działań przez Spółkę, w dniu [...] lutego 2021 r. zostało wydane zaskarżone zarządzenie. Należy jednak zwrócić uwagę, że w skład nowo wybranego Zarządu weszli: K.K. jako Przewodniczący oraz J.G. jako Skarbnik i S.Z. – Sekretarz. Członkami Zarządu w kadencji, która upłynęła Przewodniczącym był K.K., Sekretarzem J.G., a Skarbnikiem J.K. Z powyższego wynika, że w skład nowo powołanego przez Wójta Zarządu weszły w części te same osoby, będące członkami Spółki (w składzie Komisji Rewizyjnej "pozostał" też 1 dawny jej członek – tj. S.C., a nowo powołany J.K. był uprzednio członkiem Zarządu). Taka konfiguracja byłaby możliwa, ale w sytuacji, gdyby członkowie organów Spółki byli wybierani przez ogólne zebranie członków Spółki, jak przewiduje jej Statut. Tymczasem zastosowany przepis art. 25 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje, że takiego powołania Wójt może dokonać wyłącznie spośród osób niebędących członkami Spółki.. W rozpoznawanej sprawie w skład organów spółki Wójt powołał osoby będące jej członkami, co potwierdza wykaz obecności członków Spółki z [...].03.2020 r. doręczony do akt sprawy, tym samym zaskarżone zarządzenie narusza w sposób istotny przepis art. 25 ust. 2 ustawy, który był podstawą jego wydania. Dodatkowe znaczenie w zaistniałej sytuacji ma fakt, że wśród członków Spółki istnieje konflikt, który utrudnia wyłonienie nowych organów Spółki, a Wójt wydając zaskarżone zarządzenie i powołując skład osobowy Zarządu i Komisji Rewizyjnej Spółki spośród jej członków de facto włączył się w ten konflikt. Jako organ nadzoru miałby prawo włączenia się w działalność organów Spółki tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawie – np. art. 25 ust. 2, przy zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Tymczasem, oprócz powołania składu organów Spółki niezgodnie z tym przepisem, Wójt nie wykazał w sposób przekonujący, że zagrożone jest należyte zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład Wspólnoty. Zastrzeżenia Sądu budził też sposób powiadomienia członków Wspólnoty o wydanym zarządzeniu. Utrzymali je zainteresowani członkowie nowo powołanych przez Wójta organów, podczas gdy w sytuacji zaistniałej we Wspólnocie, spowodowanej brakiem właściwego działania organów Spółki zasadnym byłoby ogłoszenie wydanego zarządzenia w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie, tak, by wszyscy członkowie Wspólnoty powzięli wiedzę o tym fakcie, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo materialne – art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skutkuje zaistnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonego zarządzenia. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a., zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.