II SA/Lu 925/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 listopada 2024 r. znak: ZOA-VII.7721.6.2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 12 listopada 2024 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania H. D. (dalej jako: skarżący), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ, LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: PINB w L. ) z dnia 19 września 2024 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 8,73 m x 3,89 m, zlokalizowanej na działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie 20- W. , jednostka ewid. gmina L.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: PINB w L. zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2024 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie 20 - W. , jednostka ewid. gm. L.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2023, poz. 683 ze zm., dalej jako pr. bud.) wstrzymał inwestorowi W. D. prowadzenie robót budowalnych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o wym. 8,73 m x 3,89 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie 20 - W. , jedn. ewid. gm. L., oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, a także poinformował, iż w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż dobudowanie tarasu wraz z zadaszeniem połączonym w sposób trwale z budynkiem mieszkalnym, stanowi rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego i wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której w przedmiotowej sprawie inwestor nie posiadał, wobec czego naruszył przepisy ustawy i dopuścił się samowoli budowlanej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. D., która nie zgadzała się z ww. postanowieniem podnosząc, iż taras w przybliżeniu ma powierzchnię 34 m2, a Prawo budowlane stanowi, iż tarasy do 35 m2 nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia, wobec czego nie posiada ona żadnego dokumentu. Po rozpatrzeniu zażalenia strony LWINB orzeczeniem z dnia 7 czerwca 2024 r. uchylił postanowienie organu I instancji oraz wstrzymał właścicielowi gruntu H. D. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie opisanego powyżej budynku mieszkalnego, jednocześnie poinformował o możliwości i zasadach złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego oraz o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd oraz argumentację PINB w L. wskazującą, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o wym. 8,73 m x 3,89 m w związku z wykonaniem zadaszenia wraz z tarasem w ramach samowoli budowlanej, jednocześnie uznał za zasadne uchylić i orzec co do istoty sprawy, czyniąc adresatem orzeczenia właściciela obiektu budowlanego - H. D.. Postanowienie LWINB nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Decyzją z dnia 19 września 2024 r. PINB w L. , działając na podstawie art. 49e pkt 1 pr. bud. nakazał H. D. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 8,70 m x 3,89 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewid. gm. L.. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zobowiązany nie złożył wniosku o legalizację ww. rozbudowy budynku mieszkalnego w wymaganym prawnie terminie, co oznacza, że nie skorzystał z prawa do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, który nie zgadzał się z rozstrzygnięciem zarzucając mu naruszenie art. 49e pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że na działce skarżącego doszło tylko do budowy przydomowego tarasu o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2, która nie wymagała zezwolenia ani zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego LWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w L. . W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego o wym. 8,73 m x 3,89 m, zlokalizowanego na działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie 20 - W. , jedn. ewid. gm. L.. Stosownie do treści art. 3 pkt 6 pr. bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Na podstawie art. 28 pr. bud. roboty budowlane, w tym rozbudowę - zarówno w dacie budowy tj. 2022 r., jak obecnie - można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego, w których to przepisach enumeratywnie wylicza się obiekty i roboty budowlane zwolnione z tego obowiązku. Wśród tych wyjątków nie została wymieniona rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił równocześnie, że opisana rozbudowa obiektu budowlanego została zakwalifikowana jako samowola budowlana na wcześniejszym etapie – w tym zakresie wydano ostateczne postanowienie z dnia 7 czerwca 2024 r. znak: [...]. LWINB powołał argumenty świadczące o dokonania rozbudowy obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej, które zostały przedstawione w tym orzeczeniu. Odnosząc się do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie złożył wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Brak złożenia przez skarżącego wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego obligowało organy nadzoru do orzeczenia nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 49e pkt 1 pr. bud. W podsumowaniu uzasadnienia podkreślono, iż na skutek wykonania przedmiotowej rozbudowy powstała dodatkowa przestrzeń, wydzielona przegrodami, przylegająca stabilnie do istniejącego budynku, powiązana z budynkiem instalacją elektryczną tworząca nową część tego budynku. Ze względu na to, że została ściśle powiązana z elementami konstrukcyjnymi budynku (wsparta na dwóch słupach żelbetowych zakotwionych w gruncie) i na ścianie, w celu zachowania stabilności i wytrzymałości, nie można jej uznać za obiekt małej architektury. Do takich bowiem niewielkich obiektów zaliczają się obiekty usytuowane samodzielnie, niezwiązane z innymi obiektami, niestanowiące części innych obiektów. Przedmiotowy obiekt, nie ma natomiast cech niezależności, jest stabilnie przymocowany do elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego. Podniesiono również, iż właściciel mając prawo do legalizacji przedmiotowej inwestycji, nie skorzystał z niego, będąc jednocześnie pouczony o konsekwencjach takiego postępowania. Wobec braku złożenia wniosku o legalizację, koniecznym było orzeczenie nakazu rozbiórki. Wskazać należy, iż organ odwoławczy na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji na podstawie art. 49e pr. bud. nie ma obowiązku ustalania czy i w jakim zakresie inwestor popełnił samowolę budowlaną, gdyż zostało to już rozstrzygnięte na poprzednim etapie postępowania. Organ odwoławczy zobligowany jest jedynie do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 49e pr. bud. Z uwagi na powyższe utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 2 grudnia 2024 r. na decyzję LWINB skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 3 pkt 7a pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wykonania w niniejszej sprawie zadaszenia wraz z tarasem za "przebudowę" czy "rozbudowę", podczas gdy zadaszenie i budowa przydomowego tarasu nie doprowadziły do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych budynku; - art. 3 pkt 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 i 30 ust. 1 pkt 4, oraz art. 4 pr. bud. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i nierozważenie kwestii zakwalifikowania przedmiotowych robót jako obiektu małej architektury, co skutkować powinno przyjęciem braku konieczności uzyskania przez inwestora(-ów) pozwolenia na budowę oraz braku potrzeby zgłoszenia właściwemu organowi tej budowy; - art. 49e pkt 1 pr. bud., przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującą rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego (z uwagi na niezłożenie stosownego wniosku o legalizację obiektu budowlanego i inne przesłanki), przy nieuwzględnieniu faktu, iż na działce odwołującego doszło tylko do budowy przydomowego tarasu o powierzchni nie przekraczającej 35 metrów kwadratów nie wymagającej zezwolenia ani zgłoszenia oraz zadaszenia na które też nie było wymagane jakiekolwiek zezwolenie czy zgłoszenie- tj.: błędne uznanie, że wybudowanie tarasu i jego zadaszenia zostało wykonane bez pozwolenia na budowę, mimo, że nie było one wymagane, gdyż nie wymagało one zgłoszenia i legalizacji - niewłaściwe zastosowano art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2) pr. bud., gdyż błędnie zakwalifikowano zgłoszone roboty budowlane obejmujące taras jako obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. 2. naruszenia prawa procesowego: - naruszenie art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i na jego dowolnej ocenie mającej bezpośredni wpływ na ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji; - -art 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie wbrew ciążącemu na organie nadzoru budowlanego obowiązkowi w tym zakresie a przede wszystkim nie wzięciu pod uwagę istoty oraz zasadności możliwości powstania przydomowego tarasu naziemnego u odwołującego się i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy błędnym przyjęciu, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego a nie do budowy przydomowego tarasu o powierzchni zabudowy do 35 m2 i jego zadaszenia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji LWINB z dnia 12 listopada 2024 r. oraz decyzji PINB w L. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona opisała stan sprawy oraz podniosła dodatkowo, że opłata legalizacyjna znacznie przekracza koszt postawienia tarasu obok budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja LWINB wydana na podstawie art. 49e pkt 1 pr. bud., na mocy której nakazano H. D. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 8,73 m x 3,89 m, zlokalizowanej na działce gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie 20- W. , jednota ewid. gmina L... Zgodnie z art. 49e pkt 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Dla uznania, że decyzja administracyjna wydana na podstawie powołanego przepisu jest prawidłowa najistotniejsze jest ustalenie, czy organ nadzoru budowlanego na podstawie ostatecznego aktu administracyjnego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz czy uprawniony podmiot w terminie złożył wniosek o legalizację samowoli budowlanej i czy zostały spełnione ustawowe (powołane powyżej) przesłanki legalizacji. Zdaniem tut. Sądu w sprawie zaszły ustawowe przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji o rozbiórce. Należy przy tym podkreślić, że na obecnym etapie postępowania, wobec wydania przez LWINB ostatecznego i prawomocnego postanowienia z dnia 7 czerwca 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o wym. 8,73 m x 3,89 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie 20 - W. w gminie L. oraz niezaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, a także niezłożenia stosownego wniosku o legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego, kwestia realizacji inwestycji w ramach samowoli budowlanej znajduje się poza zakresem niniejszej sprawy. Dlatego też większość zarzutów powołanych w skardze odnoszących się do niewłaściwego przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej jest zasadniczo spóźniona. Konsekwencją uprawomocnienia się postanowienia LWINB z dnia 7 czerwca 2024 r. oraz braku złożenia wniosku o legalizację przez inwestora lub właściciela nieruchomości była konieczność wydania decyzji o rozbiórce – stosownie do art. 49e pkt 1 pr. bud. Innymi słowy zagadnienie, czy rozbudowa obiektu budowlanego na działce skarżącego powstała w ramach samowoli budowlanej nie jest już oceniana na obecnym etapie, gdyż zostało to przesądzone we wcześniejszym, odrębnym postępowaniu. Niemiej jednak, zdaniem Sądu, z akt zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu wynika niezbicie, że rozbudowa obiektu budowlanego – domu mieszkalnego skarżącego – w zakresie zadaszonego tarasu trwale związanego z tym obiektem nastąpiła w ramach samowoli budowlanej. Dlatego też nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia LWINB z dnia 7 czerwca 2024 r. w sprawie wstrzymania H. D. wykonania robót budowlanych. W prawidłowo ustalonym w ramach niniejszego postępowania stanie faktycznym wydanie zaskarżonych przez PINB w L. oraz LWINB decyzji było zasadne i prawidłowe. Prawo budowlane w tym zakresie posługuje się normami bezwzględnie wiążącymi, które obligują organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce wobec wydania ostatecznego i prawomocnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i braku inicjatywy stron postępowania do wypełnienia przesłanek legalizacji samowoli budowlanej. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że: decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 p.b. ma charakter związany. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 24.04.2023 r., VII SA/Wa 2410/22, LEX nr 3554705). Sąd jeszcze raz podkreśla, że wobec istniejącego w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych z dnia 7 czerwca 2024 r. oraz nie złożenia wniosku o legalizację – co jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem stron – wydanie zaskarżonej decyzji o rozbiórce było uzasadnione, a nawet konieczne. H. D. jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, był uprawniona do zaskarżenia postanowienia LWINB (czego nie zrobił) i wykazywania, że inwestycja nie została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Obecnie natomiast nie było prawnie dopuszczalne ponowne ustalanie tej kwestii. Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast wyłącznie to, czy został złożony w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48 b pr. bud. oraz art. 49 ust. 1-4 pr. bud., legalizując nielegalnie wybudowany (rozbudowany) obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.