III OZ 43/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 9/24 w sprawie z wniosku M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać wniosek do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 9/24, oddalił wniosek M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że M.H. pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek Prokurator wskazał, że w dniu 20 czerwca 2023 r. wpłynęło do Prokuratury pismo zatytułowane "skarga na bezczynność organu prowadzącego postępowanie". Skarga nie zawierała sygnatury sprawy, której miała dotyczyć, nie określała przedmiotu zawiadomienia i nie dołączono do niej załącznika, tj. pisma Prokuratury Krajowej sygn. akt PK I Ko 2732/19. Analiza zaś treści pisma wskazywała, że może ono stanowić zażalenie w trybie art. 306 § 3 k.p.k. Dalej Prokurator wyjaśnił, że skarżąca została wezwana do uzupełnienia braku formalnego wniesionej skargi poprzez wskazanie sygnatury sprawy. Wobec tego, że skarżąca nie uzupełniła braku formalnego pisma, Prokurator pozostawił wniesioną skargę na bezczynność organu bez dalszego biegu. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. I SO/Wa 11/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek o wymierzenie Prokuratorowi grzywny, podkreślając m.in., że skoro skarga na bezczynność Prokuratora nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, to również wniosek o wymierzenie grzywny w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") jest niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. III OZ 293/24, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wskazując, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. NSA wskazał, że w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Według NSA, okoliczność ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., a sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Takie stanowisko zostało potwierdzone w uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. III OPS 1/23. Ponownie rozpoznając sprawę, powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne, ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od dokonania oceny, czy grzywna spełni swoje funkcje. W ocenie Sądu, do wymierzenia organowi grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny. Ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył niezrealizowania obowiązku przekazania przez Prokuratora w terminie 30 dni wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, skargi skarżącej z dnia 20 czerwca 2023 r. "na bezczynność organu". Jako powód nieprzekazania skargi i akt postępowania Prokurator tłumaczył m.in. niewskazaniem przez skarżącą sygnatury sprawy i pozostawieniem jej bez dalszego biegu. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny za to, że nie organ przekazał do sądu skargi skarżącej wniesionej na bezczynność Prokuratora w sytuacji, gdy skarżąca na jednoznaczne, prawidłowo doręczone wezwanie nie wskazała konkretnie jakiej sprawy to dotyczy, nie podała sygnatury sprawy, nie jest zasadne. Prokurator miał uzasadnione podstawy by sądzić (na podstawie treści złożonej skargi), że skarga na bezczynność jest zażaleniem złożonym w trybie przepisów k.p.k. (art. 306 § 3 k.p.k.). Ponadto, w orzecznictwie sądów (przed podjęciem uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów co nastąpiło w dniu 16 kwietnia 2024 r.) istniało rozbieżne stanowisko sądów co do tego czy dopuszczalny jest w ogóle wniosek o wymierzenie grzywny organowi, w sytuacji gdy skarga do tego sądu jest niedopuszczalna. Okoliczność, że kwestia ta została rozstrzygnięta i przesądzona dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny, stanowi dodatkowy argument za nieuwzględnieniem wniosku. WSA w Warszawie podkreślił, że czym innym jest uznanie prokuratora za organ administracji, np. w sytuacji gdy działa na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a czym innym jest działalność prokuratora jako organu ścigania, tj. organu, który w żadnej mierze nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym ostatnim kontekście przekazanie sądowi administracyjnemu akt z postępowania przygotowawczego w sprawie karnej nie znajduje podstaw normatywnych i nie miało dotychczas odzwierciedlenia w praktyce. Podobnie nie ma podstaw prawnych do żądania przekazywania sądowi administracyjnemu akt przez sądy powszechne czy to w sprawach karnych czy to w sprawach cywilnych. Nie ma więc podstaw do ukarania Prokuratora grzywną w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., tym bardziej w sytuacji, gdy skarżąca nie wskazała nawet sygnatury akt sprawy. Poza tym, wymierzenie Prokuratorowi kolejnej grzywny ze skargi i wniosku M.H. w realiach tych wielu "spraw" (jak wskazał Prokurator 25 spraw) nie znajduje uzasadnienia, jako że nie spełnia funkcji prewencyjnej, a jest jedynie nadużyciem prawa przez skarżącą. Oczywiste przy tym, że działalność Prokuratora jako organu ścigania nie podlega jakiejkolwiek kontroli tutejszego sądu. Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać ten obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. W zaś świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Wskazać należy, iż w omawianym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wydanego wcześniej w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OZ 293/24, wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącej - bezczynność prokuratora Prokuratury Rejonowej), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), które zostało wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 16 lipca 2024 r., III OZ 293/24. WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę dokonał nieuzasadnionej oceny wniesionej skargi (której nota bene organ nie przekazał) w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd pierwszej instancji wskazał, że: "w sytuacji, gdy skarżąca na jednoznaczne, prawidłowo doręczone wezwanie nie wskazała konkretnie jakiej sprawy to dotyczy, nie podała sygnatury sprawy (...). Prokurator miał uzasadnione podstawy by sądzić (na podstawie treści złożonej skargi), że skarga na bezczynność jest zażaleniem złożonym w trybie przepisów k.p.k. (art. 306 § 3 k.p.k.)". Podnieść ponownie należy, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Wyłącznie sąd administracyjny dokonuje oceny, czy wniesiona do niego skarga jest dopuszczalna, oceny tej jednak dokonuje sąd dopiero po przekazaniu mu skargi. Prokurator nie był uprawniony do wzywania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi zaadresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi, a nie czy jest ona dopuszczalna. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 55 § 1 P.p.s.a. i na podstawie tej oceny wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.