II SAB/Bd 151/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Ż. S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Ż. S. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024r. (postępowanie [...]), 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS do rozpoznania odwołania Ż. S. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024r. (postępowanie [...]), 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na rzecz Ż. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. z [...] listopada 2024 r. (data wpływu do organu) Ż. S. (dalej jako "Skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu – Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (zwane dalej "Prezesem ZUS" lub "organem II instancji") w zakresie braku rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2024r., (postępowanie 315532977) (dalej jako "organ I instancji") w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko M. S., wnosząc o: 1. stwierdzenie, że Prezes ZUS dopuścił się bezczynności w sprawie, 2. stwierdzenie, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania, 4. zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podała, że [...] maja 2024r. skierowała do Prezesa ZUS, poprzez portal PUE ZUS, odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2024r. w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego. P. z [...] lipca 2024r. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji o stanie sprawy, a wobec braku odpowiedzi skierowała do Prezesa ZUS ponaglenie. Ponaglenie wniesione [...] sierpnia 2022r. nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją organu odwoławczego. Do dnia złożenia skargi nie rozpatrzono odwołania ani nie powiadomiono Skarżącej o przyczynach jego nierozpatrzenia, ani o ostatecznym terminie rozpatrzenia odwołania. Jako załącznik do powyższej skargi pełnomocnik Skarżącej przedłożyła ponaglenie z [...] sierpnia 2024r. wraz z drukiem UPP (urzędowego poświadczenia przedłożenia). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania, wyjaśniając w uzasadnieniu, że rozpoznano odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów wynika, że zaskarżalna opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie tytuł wniesionej skargi wskazuje, że jej przedmiotem jest bezczynność organu odwoławczego w załatwieniu sprawy (tj. rozpoznania odwołania). Należy na wstępie wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca wniosła wymagane ponaglenie dokumentem z [...] sierpnia 2022r. za pośrednictwem platformy elektronicznej PUE ZUS. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, należy podkreślić, że Skarżąca zarzuciła Prezesowi ZUS bezczynność w rozpoznaniu jej odwołania z [...] maja 2024r. (postępowanie 315532977), które zostało wniesione za pośrednictwem platformy elektronicznej. Decyzja Prezesa ZUS została wydana już po złożeniu przez Stronę skargi do WSA na bezczynność organu tj. w dniu [...] grudnia 2024r. Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej i wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W ocenie Sądu, rozpoznanie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2024 r. w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego powinno nastąpić – z perspektywy normatywnej – nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak wynika z przesłanych przez organ akt administracyjnych, odwołanie wpłynęło do organu [...] maja 2024r. (oryginał dokumentu UPP – k. 93 akt adm. dołączonych do sprawy o sygn. akt II SAB/Bd 151/24). Zatem termin na jego rozpatrzenie upływał najpóźniej w dniu [...] czerwca 2024r. W tym terminie organ II instancji nie zakończył jednak postępowania odwoławczego w sposób, który pozwalałby na uniknięcie zarzutu bezczynności. Decyzję tę, na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania, wydał dopiero [...] grudnia 2024 r. Organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął przedmiotowe odwołanie Skarżącej z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Tym samym organ II instancji dopuścił się bezczynności w wyżej opisanym rozumieniu. Z tych względów żądanie skarżącej stwierdzenia przez Sąd, że Prezes ZUS dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, zasługiwało na uwzględnienie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). W sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w związku z wydaniem i doręczeniem przez organ administracji orzeczenia kończącego postępowanie po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63), z tym że jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o którym to zobowiązaniu mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 2423/19 – dostępny na stronie:www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Z tych względów i na wskazanej wyżej podstawie prawnej Sąd orzekł, jak w pkt 3 sentencji wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu z konieczności wyrażenia oceny w kwestii charakteru stwierdzonej opieszałości (rażącego / nierażącego) organu, zwłaszcza że autor skargi wyraźnie wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się "rażącej" bezczynności. Wobec tego wypada wyjaśnić, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12 – dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Dlatego Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność Prezesa ZUS miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę następujące okoliczności. Po pierwsze, długotrwałą (ponad sześciomiesięczną) bierność organu II instancji w załatwieniu sprawy i fakt, że w powyższym okresie organ ten nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Nie podjął nawet trudu zawiadomienia strony o przyczynach rozpoznania odwołania w innym terminie. Nie sposób znaleźć przy tym jakiekolwiek racjonalnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ wnosząc w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie (alternatywnie o stwierdzenie, że "przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa" - tu na marginesie zauważyć należy, że organ nie dostrzegł, iż skargą nie objęto żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, a jedynie zarzucono bezczynność organu) nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji usprawiedliwiającej brak działania organu w niniejszej sprawie. Natomiast z ujawnionych w sprawie okoliczności tej konkretnej sprawy nie wynika, aby istniały obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu odwołania. Po drugie, choć w świetle obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad (por. zwłaszcza art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności), Prezes ZUS - jako organ odwoławczy - zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy Skarżącej w jej całokształcie, to nie może umknąć uwadze, iż w tym konkretnym przypadku wynikający z odwołania problem sprowadzał się wyłącznie do kwestii zastosowania art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uwzględniwszy to, że sprawa ta dotyczyła niezmiernie ważnych życiowo kwestii, w końcu jej istota sprowadza się do częściowego pozbawienia dziecka wsparcia finansowego gwarantowanego ze środków budżetu państwa, nie budzi wątpliwości, że ponad 6 miesięczna zwłoka w jej załatwieniu spotkać się musi z wyraźnym napiętnowaniem jako rażące naruszenie prawa. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących koszt zastępstwa procesowego w obniżonej wysokości (240 zł), Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 206 p.p.s.a. mając na uwadze, że nakład pracy pełnomocnika nie był nadmierny z powodu wniesienia kilku jednorodzajowych skarg w wielu sprawach (sygn. od II SAB/Bd 151/24 do II SAB/Bd 158/24)