III OSK 1568/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 31/23 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...]. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zapomogi 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje w całości od zasądzania na rzecz K. C. od Rektora Uniwersytetu [...] w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 31/23 oddalił skargę K. C. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w [...] z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zapomogi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] września 2022 r. K. C. (dalej: "skarżący", "strona") jako student [...] roku studiów Wydziału [...], kierunek [...] studia [...] na Uniwersytecie [...] w [...] złożył wniosek o przyznanie zapomogi wskazując swą trudną sytuację życiową. Prodziekan ds. Kształcenia i Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] odmówił przyznania zapomogi, który odmowę uzasadnił upływem 10 semestru ustawowego okresu przysługiwania świadczenia. W dniu [...] października 2022 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku, Rektor Uniwersytetu [...] w [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołał art. 93 ust. 1, 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm., zwana dalej: "p.s.w.n."), § 5 ust. 2 pkt. 1-4 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu [...] (załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] w [...]. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie ustalenia Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu [...] w [...]) i art. 104, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę K. C. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły stronie przyznania wnioskowanego w dniu [...] września 2022 r. zapomogi. Przepis art. 86 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce reguluje podstawy i tryb przyznawania pomocy materialnej studentowi, stanowiąc w ust. 1 pkt 3, że może on ubiegać się o zapomogę. Natomiast ograniczenie możliwości przyznania tych świadczeń ustawodawca uregulował w art. 93 ww. ustawy. Przepis ten w dacie składania wniosku przez stronę skarżącą stanowił, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich (ust.1). W ust. 2 zawarto regulację, zgodnie z którą student kształcący się równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, tylko na jednym, wskazanym przez niego kierunku. Zgodnie zaś z brzmieniem ust. 4 łączny okres, przez który przysługują te świadczenia wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach: 1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów; 2) drugiego stopnia - nie dłużej niż przez 7 semestrów. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu wobec tak zarysowanego sporu rację należy przyznać organowi. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. regulującymi zasadę praworządność - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa tj. norm prawa procesowego obowiązującego w dacie orzekania oraz prawa materialnego z daty zaistnienia zdarzenia prawnego - tu: złożenia wniosku. Powyższe obowiązuje także organy orzekające w niniejszej sprawie z mocy art. 86 ust. 2 p.s.w.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że zauważyć należy, że skarżący będąc studentem [...] roku studiów Wydziału [...], kierunek [...], studia [...] złożył wniosek [...] września 2022 r. (wskazując datę zdarzenia na [...] sierpnia 2022 r.), żądając przyznania zapomogi na semestr 2022/2023. Natomiast 9-ty semestr łącznie jego nauki na kolejnych uczelniach wyższych upłynął z końcem semestru letniego roku akademickiego 2020/2021. Sąd I instancji wskazał, że ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw w art. 1 pkt 3 zmieniono wcześniejsze regulacje art. 93 i art. 94 dotyczące ograniczenia możliwości przyznania świadczeń oraz utraty prawa do nich. Uprzedni art. 93, który stanowił w ust. 2, że świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1: 1) przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat zmienił brzmienie na: Student kształcący się równocześnie na kilku kierunkach studiów może otrzymywać świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, tylko na jednym, wskazanym przez niego kierunku. Natomiast w wyniku tej nowelizacji ust. 4 art. 93 otrzymał brzmienie, że łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach: 1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów. Tym samym ustawodawca dokonał radykalnej zmiany okresu istnienia uprawnienia studenta do pobierania świadczeń z art. 86 i art. 359. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił pogląd, że pojęciu "przysługuje", wobec braku definicji ustawowej, należy nadać powszechne rozumienie językowe i odnosić je do świadczenia, które zostało przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów. Jednakże dokonana nowelizacja jednoznacznie ograniczyła czasokres, przez który to prawo przysługuje - do 12 semestrów (na studiach pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów) wiążąc ten czas z okresem samego studiowania – jako podstawowej przesłanki ustawowej i związanej z nią uprawnienia do ubiegania się o świadczenia, z którego student może korzystać. Zdaniem Sądu nie jest bowiem rolą i obowiązkiem Sądu - jak próbuje to wywieźć w skardze skarżący - opieranie się na tzw. dyrektywie życzliwej interpretacji przepisów odnoszących się do prawa i wolności strony (art. 7a k.p.a.) skoro brzmienie danej normy jest jednoznaczne i konkretne. Treść cytowanego przepisu art. 93 ust. 4 nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i tym samym chybiony jest zarzut skarżącego, że analiza budowy omawianego ustępu prowadzić musi do wniosku, iż - podobnie jak miało to miejsce przed wspomnianą nowelizacją - określony maksymalny 9 miesięczny okres przysługiwania świadczeń na studiach pierwszego stopnia rozumieć należy jako okres, w którym student świadczenia te pobierał, zostały mu przyznane, był ich beneficjentem. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca jednoznacznie bowiem zmienił wcześniejszą normę z pierwotnie uregulowanym czasem przysługiwania stypendium stricte od daty otrzymywania świadczeń stypendialnych (co znalazło potwierdzenie w cytowanym przez skarżącego orzecznictwie) i aktualnie zawarł doprecyzowanie, że łączny okres przysługiwania świadczeń wynosi 12 semestrów (z rozróżnieniem na 1 i 2 stopnień studiów), bez względu na ich pobieranie przez studenta. Skoro więc skarżący ukończył już z upływem semestru letniego roku akademickiego 2020/2021 9-ty semestr studiowania, to zasadnie organ odmówił przyznania wnioskowanej zapomogi. Z tego względu, działając na podstawie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 93 ust. 4 pkt 1 p.s.w.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wspomniany w tym przepisie 9-semestralny okres ograniczający możliwość przyznania świadczeń na studiach pierwszego stopnia oraz wspomniany w art. 93 ust. 4 in principio łączny 12-semestrałny okres stanowią jednolitą normę, a co za tym idzie w przypadku tego pierwszego (9-semestralnego) okresu bez znaczenia jest fakt pobierania świadczeń przez studenta, podczas gdy normy te są względem siebie rozłączne, a co za tym idzie norma zawarta w 93 ust. 4 p.s.w.n. oraz ta zawarta w art. 93 ust. 4 pkt 1 p.s.w.n. winny być interpretowane odrębnie, w sposób opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; 2. art. 93 ust. 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 6 zd. 1 p.s.w.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż do 9-semestralnego okresu ograniczającego przysługiwanie świadczeń na studiach pierwszego stopnia, wliczać należy semestry rozpoczęte przez studenta na studiach wszystkich rodzajów, a więc studiach pierwszego stopnia, drugiego stopnia oraz jednolitych magisterskich podczas gdy do okresu tego zaliczać można naturalnie wyłącznie semestry z podjętych przez studenta studiów pierwszego stopnia; 3. art. 93 ust. 4 pkt 1 p.s.w.n. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż do 9-semestralnego okresu ograniczającego przysługiwanie świadczeń, wprowadzonego nowelą ustawy z 2021 r., zaliczać można retroaktywnie semestry odbyte przez studenta przed wprowadzeniem do porządku prawnego takiego ograniczenia lub co najmniej semestry ze stosunków trwających w momencie wejścia w życie takiego ograniczenia, podczas gdy przyjęcie takiego stanowiska stanowiłoby w rzeczy samej akceptację wyników wykładni sprzecznej z normami konstytucyjnymi, tj. (i) zakazującej retroaktywnego działania prawa, które pogarszałoby sytuację jego adresatów, (ii) zakazującej odmiennego traktowania jednostek znajdujących się w takim samym kontekście sytuacyjnym, a także (iii) nakazującej władzy publicznej tworzyć system indywidualnej pomocy finansowej dla studentów, z którego będą mogli oni skorzystać; 4. a nadto, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisu prawa procesowego, tj. art. 5a § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a."), poprzez brak zawiadomienia skarżącego (uprawnionego do złożenia wniosku, o którym mowa art. 5a § 2 ww. ustawy) o zmianie składu rozpoznającego sprawę przed wydaniem orzeczenia, czym pozbawiono Skarżącego możności obrony swoich praw. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (zrzekł się rozprawy). Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Uniwersytetu [...] w [...] wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dlatego w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty nieważności postępowania przed Sądem I instancji, jako że ich uwzględnienie powodowałoby uchylenie zaskarżonego wyroku bez rozpoznania pozostałych zarzutów. W tym kontekście w pierwszej kolejności rozparzyć należało zarzut naruszenia art. 5a § 4 p.u.s.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (uprawnionego do złożenia wniosku, o którym mowa art. 5a § 2 ww. ustawy) w odpowiednim terminie o zmianie składu rozpoznającego sprawę przed wydaniem orzeczenia, czym pozbawiono skarżącego możności obrony swoich praw. Nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Sytuacja, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw ma miejsce wówczas, kiedy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 5a § 4 p.u.s.a. wniosek (o stwierdzenie przesłanek badania spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności) składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do wniesienia wniosku wygasa. Sąd przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym, jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie. Skarżący zarzut naruszenia art. 5a § 4 p.u.s.a. upatruje w zaniechaniu powiadomienia go w odpowiednim terminie o wyznaczeniu zmienionego składu orzekającego, co pozbawiło go prawa do zbadania spełnienia przez sędziego wymogu niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, co ograniczyło jego prawo do obrony (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zarzut ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy sądowej. Nie budzi wątpliwości, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 27 stycznia 2023 r. został wyznaczony termin posiedzenia niejawnego na dzień 28 lutego 2023 r. oraz skład orzekający w osobach: SWSA Marzanna Sałuda (przewodnicząca), SWSA Barbara Brandys – Kmiecik oraz AWSA Aleksandra Żmudzińska (sprawozdawca) – k. 16 a.s. Zostało ono doręczone skarżącemu w dniu 3 lutego 2023 r. (k. 23 i odwrót a.s.). Następnie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 10 lutego 2023 r. zmienił skład orzekający ze względu na chorobę AWSA Aleksandry Żmudzińskiej w ten sposób, że w jej miejsce wyznaczył SWSA Barbarę Orzepowską – Kyć, a jako sprawozdawcę wyznaczył SWSA Barbara Brandys – Kmiecik. Zostało ono doręczone skarżącemu w dopiero dniu 3 marca 2023 r. (k. 34 i odwrót a.s.) - co miało miejsce już po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym i wydaniu wyroku przez WSA w Gliwicach w dniu 28 lutego 2023 r. Zatem skarżący nie mógł w siedmiodniowym terminie wynikającym z art. 5a § 4 p.u.s.a złożyć wniosku o zbadanie spełnienia przez nowo wyznaczonego w niniejszej sprawie do składu orzekającego sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i postępowaniu po powołaniu. Uznając, że zarzut naruszenia art. 5a § 4 p.u.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, to w konsekwencji skutkowało to ziszczeniem się przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednocześnie skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 5a § 4 p.u.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).