I SA/Wa 953/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., [...], zobowiązującą właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gminie [...] do udostępnienia części nieruchomości na rzecz [...] S.A. w [...] w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej tam sieci elektroenergetycznej w zakresie opisanym w tejże decyzji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. [...] S.A w [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej B. F. właściciela nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...] gmina [...], do ich udostępnienia w celu demontażu istniejących przewodów gołych, zmianie istniejących stanowisk słupowych [...] na [...] typu [...], montażu nowych przewodów elektroenergetycznej sieci napowietrznej [...] kV (w jednej wiązce). Podnosiła przy tym, że do porozumienie z właścicielem nieruchomości nie doszło. Jeśli zaś chodzi o obszar, który miałby być udostępniony w celu wykonania prac remontowych spółka wskazywała na pas o pow. o pow. [...] m2. W następstwie rozpoznania tego żądania oraz po przeprowadzoniu rozprawy administracyjnej, Starosta [...], działając na podstawie art. 124 b w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n" decyzją z [...] listopada 2019 r. zobowiązał B. F. do udostępnienie ww. nieruchomości w celu wykonania objętych wnioskiem prac, na okres 6 miesięcy. Powierzchnię zajętości działki określono w decyzji na [...] m2, w granicach oznaczonych w załączniku graficznym. Decyzji nadano również się rygor natychmiastowej wykonalności oraz wskazano, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta wskazał, że remont sieci elektroenergetycznej jest istotny z punktu widzenia interesu społecznego mieszkańców. Podkreślił przy tym, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że tak właściciel nieruchomości (B. F.) jak i inwestor ([...] S.A) nie doszli do porozumienia odnośnie planowanej inwestycji. Stąd, stosownie do art. 124b u.g.n, Starosta mógł zobowiązać owego właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów jak również zobowiązać do udostępnienia nieruchomości w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Od decyzji tej B. F. wniósł odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia Wojewoda zwracał uwagę, że zarówno wnioskodawca, jak i organ I instancji wykazali okoliczności uzasadniające zastosowania w sprawie art. 124b u.g.n. Załączone do wniosku inwestora dokumenty, umożliwiały dokonanie niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych. W konsekwencji czego ocenił, że Starosta [...] prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie należy zobowiązać właściciela do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania remontu, z uwagi na brak porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości, a inwestorem. Organ podkreślił przy tym, że rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska obu stron. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Rolą organu jest zaś wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz, czy doszło do porozumienia między stronami. Jeśli zaś chodzi o samo rozumienie niezdefiniowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęć, takich jak: remont, budowy czy przebudowy to odwoływała się do ich definicji legalnych zwartych w ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Na decyzję Wojewody [...] B. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. lakoniczne odniesienie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, polegające na zawarciu w treści uzasadnienia decyzji szablonowych sformułowań, nie zawierających żadnych konkretnych argumentów uzasadniających prawidłowość zaskarżonej decyzji w tym zakresie, w szczególności powielenie uchybienia organu pierwszej instancji i nie odniesienie się do stanowiska prezentowanego przez niego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym; 2. brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na pominięcia faktu, że [...] listopada 2019 r. upływał termin na zajęcie przez niego stanowiska, co do propozycji inwestora w zakresie wyrażenia zgody na przestawione propozycje udostępnienia nieruchomości, i wydanie decyzję przed tym terminem, czym uniemożliwił mu zajęcie stanowiska w sprawie; 3. naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n wskutek wydania zaskarżonej decyzji bez zaistnienia przesłanek ustawowych - braku zgody (brak ostatecznego stanowiska) oraz celu na jaki decyzja taka może zostać wydana, albowiem w rzeczywistości planowane rozmiary prac wskazują, iż inwestor chce dokonać przebudowy sieci elektroenergetycznej, a nie jej remontu; 4. utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta naruszała przepisy prawa materialnego i procesowego uzasadniających jej uchylenie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioskował nadto o przeprowadzenie dowodu z ostatecznej propozycji inwestora z dnia [...] października 2019 roku - w której wskazano czas na zajęcie stanowiska do dnia [...] listopada 2019 r., a także pisma inwestora z [...] sierpnia 2018 r. - na okoliczność wskazywania przez niego na zamierzenia inwestycyjne polegające na budowie i przebudowie sieci napowietrznej [...] kV na działkach [...] i [...] oraz uzależnienie wyrażenia zgody na jej przebudowę od wyrażenia zgody także na budowę sieci napowietrznej [...] kV na działkach o numerach [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie, wobec złożonego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu, wyjaśnić należy, że dokumenty z których oczekiwano przeprowadzenia dowodu, wchodzą już w skład materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. Te zaś – stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - są podstawą wyrokowania sądu. Nie ma zatem potrzeby prowadzenia z nich "dodatkowego" dowodu na okoliczność, którą skarżący uznaje za istotną. Sąd bowiem bierze je pod uwagę z urzędu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 124b u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. W myśl ust. 2 art. 124b, decyzję o której mowa w ust. 1, wydaje się z urzędu lub na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Sam zaś obowiązek udostępnienia nieruchomości w myśl art. 124b ust. 3 u.g.n., może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1 a i 4 stosuje się odpowiednio. Z treści przywołanych przepisów wynika, że wydanie przez starostę decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania na niej prac wymienionych w ust. 1 art. 124b, uwarunkowane jest kumulatywnym spełnieniem dwóch przesłanek: po pierwsze - zaistnienia konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; po wtóre - braku zgody właściciela (użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) na takie udostępnienie. Samo natomiast udostępnienie nieruchomości ma charakter czasowy – maksymalnie 6 miesięcy. Sposób prowadzenia negocjacji nie został uregulowany w ustawie co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Dopełnienie natomiast wskazanego warunku oznacza zaistnienie sytuacji, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n., a ten ich nie zaakceptował, lub też nie odpowiedział na zgłoszoną mu propozycję. Oczywistym jest bowiem, że proces negocjacji nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania omawianej decyzji. Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika jednoznacznie, że właściciel działek nr [...] i [...] nie wyrażał akceptacji na zaproponowane mu przez przedstawiciela inwestora w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. warunki udostępnienia ww. nieruchomości (jak tez dwóch innych działek objętych wówczas negocjacjami), czemu dał wyraz w odpowiedzi z [...]sierpnia 2019 r. Ewentualną natomiast zgodę uzależniał od przeniesienia poza obszar działki nr [...] posadowionych tam słupów, które w ramach zaplanowanych prac miały jedynie podlegać wymianie na [...] typu [...]. Co jednocześnie znamienne, brak zgody na wejście w teren podtrzymał także w toku przeprowadzonej przez Starostę [...] rozprawy administracyjnej (vide protokół z rozprawy z [...] października 2019 r.). Te okoliczności były zatem wystarczające dla uznania, że rokowania prowadzone w celu dobrowolnego jej udostępnienia zakończyły się wynikiem negatywnym. To natomiast, że jeszcze na etapie postępowania inwestor dodatkowo ponawiał swoje propozycje, czemu dał wyraz w piśmie z [...] października 2019 r., zakreślając stronie termin na udzielenie odpowiedzi do [...] listopada 2019 r. nie świadczy - jak usiłuje to przedstawić skarżący – że przesłanka braku dojścia do porozumienia nie została w sprawie spełniona. Wskazuje wyłącznie na wyrażaną do końca przez przedstawiciela spółki [...] SA gotowość załatwienia sprawy w sposób polubowny. Stąd zarzut przedwczesnego wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do udostępnienia nieruchomości uznać należy za niezasadny. Sam natomiast wniosek o jej wydanie, złożony został przez podmiot, ku temu uprawniony. W świetle bowiem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 833) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii (a takim jest ww. spółka) zobligowane jest utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Wbrew zarzutom skargi, zakres prac zaplanowanych w obszarze przedmiotowych nieruchomości, polegający na wymianie istniejących stanowisk słupowych [...] na nowocześniejsze: [...] typu [...] oraz montaż nowych przewodów sieci napowietrznej [...] kV, mieści się w definiowanym przepisami prawa budowlanego pojęciu "remontu", przez który rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). Użycie nowych materiałów nie pozostaje wszak w sprzeczności z ową definicją, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest przy tym racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (np. drewnianych słupów, nieizolowanych przewodów) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z [...], izolowane przewody o większej średnicy). Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. I OSK 983/17, Lex nr 2403748). Na linię energetyczną trzeba patrzeć bowiem jak na pewną całość i w tym kontekście dopiero oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama więc wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero zatem zmiana tych parametrów oznaczać by mogła, że nie jest to remont, choć znowu nie każda zmiana będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796). Z przedstawionych przez inwestora informacji nie wynika by zaplanowane prace prowadziły do tak istotnych zmian parametrów technicznych obiektów budowlanych (słupów) i linii. Skarżący nie przedstawił także dowodów wskazujących by zaplanowane pracy do tak istotnych zmian prowadziły. To natomiast, że w swoich pismach przedstawiciel spółki energetycznej używa niekiedy przy określaniu zakresu prace sformułowania "przebudowa (remont)" (jak w piśmie z [...] sierpnia 2019 r.) – na co zwracał uwagę skarżący - nie jest wystarczającą okolicznością przesądzająca o ich charakterze. Konkludując zatem stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia na gruncie norm prawa materialnego prawidłowego rozstrzygnięcia został ustalony przez organy w sposób wystarczający. Kluczowe z tego punktu widzenia okoliczności jak: charakter prac zaprojektowanych do przeprowadzenia na nieruchomości oraz kwestia negocjacji pomiędzy właścicielem i inwestorem, zostały ustalone w sposób zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością i znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena dokonana przez organy nie nosi znamion arbitralności. Samo natomiast rozstrzygnięcie sprawy, a więc zobowiązanie właściciela do czasowego udostępnienia spółce [...] SA nieruchomości w celu przeprowadzenia na nich wskazanych w decyzji prac remontowych przy obiektach infrastruktury wchodzącej w skład linii elektroenergetycznej, znajduje oparcie w treści normatywnej art. 124b ust. 1 u.g.n., co czyni skargę niezasadną. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).