II SA/Wa 1507/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] listopada 2023 r. J. S. - funkcjonariusz Posterunku Policji w [...] (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "KPP") o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], o powierzchni mieszkalnej 49 m kw. Do wniosku załączył m.in. kopię umowy przedwstępnej sprzedaży lokalu mieszkalnego (akt notarialny Rep [...] z [...] października 2023 r.); oświadczenie, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, środkami publicznego transportu zbiorowego, nie przekracza dwóch godzin; wydruk z bazy danych PKP na potwierdzenie ww. oświadczenia skarżącego. Decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] KPP, w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."); art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.; dalej: "u.P."); § 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 3a ust. 1 pkt 6 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "rozp. MSWiA z 2001 r."), a także § 2 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 519; dalej: "rozp. MSWiA z 2005 r."), przyznał skarżącemu pomoc finansową w kwocie 24.812 zł na uzyskanie ww. lokalu mieszkalnego. Decyzja ta stała się prawomocna, bowiem skarżący (pouczony o treści art. 217a k.p.a.), kwitując jej odbiór w dniu [...] listopada 2023 r., oświadczył, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania. Następnie ww. rozstrzygnięcie zostało przekazane do realizacji Wydziałowi [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] Pismem z 18 grudnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji KPP. W toku tego postępowania organ pierwszej instancji zbadał, czy [...] jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez funkcjonariusza służby (w miejscowości [...]). Na podstawie rozkładów jazdy przedstawionych przez skarżącego, KWP ustalił, iż: - bezpośrednich połączeń na trasie [...] – [...] od poniedziałku do piątku było 6, z czego tylko 1 połączenie o godzinie 5:50, czas dojazdu wynosił 1 godzinę; - bezpośrednich połączeń na trasie [...] – [...] od poniedziałku do piątku było 8, w tym 2 połączenia, których czas dojazdu wynosił poniżej 1 godziny, tj. o godzinie 5:00 i 14:39; - bezpośrednich połączeń na trasie [...] – [...] w sobotę i niedzielę było 5, z czego 1 połączenie o godzinie 9:23, gdzie czas podróży wynosił poniżej 1 godziny, - bezpośrednich połączeń na trasie [...] – [...] w sobotę było 5, w tym 1 połączenie o godzinie 5:00, gdzie czas podroży wynosił poniżej 1 godziny; - bezpośrednich połączeń na trasie [...] – [...] w niedzielę było 6, w tym 2 połączenia o godzinie 14:39 oraz 18:12 z czasem przejazdu poniżej 1 godziny. Natomiast według grafiku służby funkcjonariusza, w okresie od 1 września 2023 r. do 30 listopada 2023 r. pełnił on służbę w następujących godzinach: - 32 służby w godzinach 8:00-16:00, - 12 służb w godzinach 16:00-24:00, - 9 służb w godzinach 12:00-20:00, - po 1 służbie w godzinach 7:00-15:00, 20:00-4:00, 6:00-14:00, 14:00-22:00. Po analizie rozkładu jazdy pociągów względem grafiku służby skarżącego, organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 156 § 1 ust. 2 i art. 157 k.p.a.; art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 u.P.; § 2, § 3 ust. 2 pkt 2, § 3a ust. 1 pkt 3 i § 4 rozp. MSWiA z 2001 r., a także § 2 ust. 1 rozp. MSWiA z 2005 r., stwierdził nieważność decyzji KPP z [...] listopada 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KWP stwierdził, że w dni powszednie na służbę rozpoczynającą się o godzinie 8:00 funkcjonariusz mógł dojechać pociągiem o godzinie 5:50 (czas dojazdu 1 godzina). Po zakończeniu służby o godzinie 16:00 połączenie powrotne było o godzinie 16:59, a czas dojazdu wynosił 1 godzina i 2 minuty, czyli łączny czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem wynosi ponad 2 godziny. Z kolei rozpoczynając służbę o godzinie 16:00, funkcjonariusz musiałby wyjechać o godzinie 13:34, lecz czas dojazdu wynosiłby 1 godzinę i 3 minuty, a po godzinie 24:00 brak jest połączeń powrotnych do [...]. Najwcześniejsze połączenie jest o godzinie 5:00 (czas dojazdu ze stacji [...] do stacji [...] wynosi 1 godzinę). W przypadku, gdy służba rozpoczyna się o godzinie 12:00, skarżący musiałby wyjechać o godzinie 6:36, ale czas dojazdu wynosi 1 godzinę i 21 minut, gdyż połączeniem o godzinie 10:44 (czas dojazdu: 1 godzina i 14 minut) nie jest w stanie dotrzeć na czas (pociąg dojeżdża do stacji [...] o godzinie 11:58). Brak jest też połączeń powrotnych o godzinie 20:00. Organ pierwszej instancji zakwestionował również okoliczność, iż stacja [...] jest położona najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego. Z rozkładów jazdy autobusów komunikacji miejskiej w [...] wynika, że najdogodniejszy i najszybszy dojazd z miejsca zamieszkania funkcjonariusza jest do stacji [...]. Jest on realizowany bezpośrednim autobusem linii [...], w czasie ok. 15 minut, podczas gdy dojazd do stacji [...] zajmuje 45 minut. Jednak czas dojazdu wszystkich połączeń ze stacji [...] do stacji [...], jak też powrotnych na tej trasie, przekracza 1 godzinę. Zatem czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przez skarżącego oraz z powrotem przekroczy 2 godziny. Tym samym brak było przesłanek pozytywnych do przyjęcia, iż lokal mieszkalny nabywany przez funkcjonariusza (w [...]) jest położony w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby (w miejscowości [...]). W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że decyzja KPP o przyznaniu pomocy finansowej została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 4 oraz art. 94 u.P., co stanowiło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji KWP, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.; art. 94 i art. 97 ust. 5 u.P.; § 3 i § 4 rozp. MSWiA z 2001 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko KWP, że w przedmiotowej sprawie brak jest wskazań do uznania, iż nabywany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny jest położony w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez niego służby. Skarżący przedstawił rozkład jazdy ze stacji, która nie jest położona najbliżej jego miejsca zamieszkania. Nawet przy uwzględnieniu rozkładu jazdy ze stacji [...], nie można przyjąć, że 1 połączenie dziennie stanowi pozytywną przesłankę do zakwalifikowania danej miejscowości jako miejscowości pobliskiej. Organ drugiej instancji powołał się w tym aspekcie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1114/17, który ocenił, iż taka interpretacja przepisu byłaby zbyt szeroka i sprzeczna z celem ustawodawcy, jakim jest udzielanie różnych form pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszom Policji, by mogli szybko i sprawnie dotrzeć do miejsca pełnienia służby (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem KGP, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygnięcie o przyznaniu pomocy finansowej zostało dokonane wbrew jasnym regulacjom danej normy prawnej. Opisana wyżej decyzja KGP z [...] maja 2024 r. stała się przedmiotem skargi funkcjonariusza (reprezentowanego przez adwokat P. Z.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, a to art. 88 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 u.P. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że decyzja KPP przyznająca skarżącemu pomoc finansową została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem funkcjonariusz - w ocenie organu - nie spełnia kryteriów do przyznania pomocy finansowej; II. prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: 1) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji KPP z uwagi na rażące naruszenie prawa, 2) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w sytuacji braku przesłanek do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją KPP, 3) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywateli. W świetle ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KWP, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W motywach skargi funkcjonariusz zaakcentował, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze, istniała podstawa prawna do wydania decyzji o przyznaniu mu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Po drugie, nie może być mowy o oczywistości naruszenia prawa, skoro zasadnicza kwestia dotyczy zastosowania art. 88 ust. 4 u.P. W sytuacji, gdy organ powołuje się na własną analizę czasów dojazdów skarżącego, nie zachodzi oczywiste naruszenie prawa, tylko spór w zakresie ustalenia stanu faktycznego i możliwości oparcia decyzji na ww. przepisie. Taki spór nie może mieć miejsca w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak jest oczywistego, rzucającego się w oczy naruszenia, bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Niezależnie od powyższego, funkcjonariusz podkreślił, iż przedstawił najkorzystniejszy dla niego sposób komunikacji środkami transportu publicznego. Wskazana przez niego stacja [...] jest korzystniejsza z uwagi na lepsze skomunikowanie autobusami miejskimi oraz możliwość oczekiwania na zadaszonym i zamkniętym dworcu PKP. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zawnioskował o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z 7 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego przychylił się do wniosku organu odwoławczego odnośnie trybu rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego. Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, może być zastosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy, ale - w oparciu o zamknięty materiał dowodowy - weryfikuje prawidłowość samego orzeczenia wydanego w trybie zwykłym, przy czym oceny jego zgodności z prawem w kontekście przesłanek nieważnościowych należy dokonać według stanu faktycznego i prawnego aktualnych w dacie wydania zakwestionowanej decyzji. Decyzja KPP z [...] listopada 2023 r. została wydana przez właściwy organ; było to pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie, skierowane do skarżącego, nie było niewykonalne, nie zawierało wady powodującej nieważność z mocy prawa ani też nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Zatem nie zaistniały przesłanki ujęte w punktach: 1 i 3-7 art. 156 § 1 k.p.a., co jest niesporne między stronami postępowania. Kwestia sporna sprowadza się do oceny, czy KPP, wydając ww. akt, "rażąco naruszył prawo". W tym miejscu podkreślić należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 24 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2265/23). W zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KWP, organy - w ramach procedury nieważnościowej - dokonały analizy rozkładów jazdy, które funkcjonariusz przedłożył KPP, w świetle przepisów regulujących przyznanie policjantowi pomocy mieszkaniowej (vide art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 u.P., § 4 rozp. z 2001 r.). Badanie to doprowadziło organy obu instancji do wniosku, iż [...] nie może zostać uznany za miejscowość pobliską względem miejscowości [...], w której skarżący pełni służbę. W myśl art. 88 ust. 4 u.P. miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Tymczasem KWP, weryfikując połączenia PKP z 13 i 14 listopada 2023 r., z uwzględnieniem grafiku funkcjonariusza, ustalił, że pełniąc służbę w godzinach 8:00-16:00, czas jego dojazdu do Posterunku Policji w [...] oraz powrotu do domu przekracza o kilka minut określone w cytowanym wyżej przepisie 2 godziny. Nadto przy innych godzinach służby to przekroczenie może być dłuższe (sięgające kilkudziesięciu minut). Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy, dodając, iż nawet 1 połączenie środkiem publicznego transportu zbiorowego nie uprawnia do uznania danej miejscowości za pobliską. W kontekście tych ustaleń organów obu instancji, należy zgodzić się ze skarżącym, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy nie zachodzi rażące naruszenie prawa. Nie występuje tu bowiem jednoznaczna niezgodność art. 88 ust. 4 u.P. z treścią rozstrzygnięcia KPP. Nie można mówić o kwalifikowanej wadliwości decyzji, gdy istnieją wątpliwości co do subsumpcji stanu prawnego pod określony stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Błędne zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie może być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2269/21). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (480 zł) rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).