I OSK 880/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/23 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr KOC/4184/Sr/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. (dalej również: "wnioskujący", "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 11 sierpnia 2023 r., nr KOC/4184/Sr/23, uchylającą akt Prezydenta [..] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z 31 maja 2023 r., nr ŚR/001505/SP/05/2023, odmawiający przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – H. R. Jednocześnie Kolegium orzekło co do istoty sprawy, przyznając na rzecz D. R. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką od 1 maja 2023 r., w kwocie 2458 zł miesięcznie, bezterminowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. R., kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej – "uśr), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane skarżącemu od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 grudnia 2022 r., gdyż w okresie do 30 kwietnia 2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca wnioskującemu prawo do "specjalnego zasiłku opiekuńczego" (powinno być: zasiłku dla opiekuna, gdyż wynika to z decyzji Prezydenta z 10 lipca 2014 r., Ś/002555/ZDO/07/2014; błąd ten powielił również organ odwoławczy i Sąd I instancji – przypis NSA); 2. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie tego prawa w sytuacji, w której w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. pozostawała w mocy decyzja o przyznaniu skarżącemu "specjalnego zasiłku opiekuńczego" (powinno być: zasiłku dla opiekuna), podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby mu skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiony środek zaskarżenia wyroku WSA został oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne od miesiąca złożenia wniosku w tym przedmiocie, tj. od 1 grudnia 2022 r., gdyż do 30 kwietnia 2023 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta z 10 lipca 2014 r., ustalająca stronie – na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 – na datę jej wydania; dalej: "ustawa z 4 kwietnia 2014 r.") – prawo do zasiłku dla opiekuna (dalej również: "decyzja o przyznaniu zasiłku", "decyzja z 10 lipca 2014 r."). Skarga kasacyjna nie obejmuje zarzutów w obszarze zebranego i ocenionego przez organy materiału dowodowego – nie zakwestionowano tym samym stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyroku Sądu I instancji. Istotą sporu jest zaś określenie daty początkowej przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona żąda ustalenia takiej daty począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego prawa, tj. od 1 grudnia 2022 r., gdy organ odwoławczy – w zaaprobowanej przez WSA decyzji z 11 sierpnia 2023 r. –datę tę określił jako: 1 maja 2023 r. (a więc od wyłączenia z obrotu prawnego – aktem Prezydenta z 4 maja 2023 r., nr ŚR/001523/ZK_519B/05/2023 – decyzji z 10 lipca 2014 r.). Na wstępie przypomnieć wypada, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (w brzmieniu aktualnym na datę orzekania przez organy), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 uśr, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Dodatkowo zauważyć należy, że art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r., konstytuuje zasadę, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z nich. Wprowadzając powyższe rozwiązania ustawodawca wyłączył możliwość tak równoczesnego przyznawania praw do świadczeń konkurencyjnych (wymienionych art. 27 ust. 5 uśr), jak i równoległego ich pobierania. Powyższe implikować zaś musi wniosek, że w sytuacji, gdy strona ma już przyznane wcześniejszą decyzją administracyjną, prawo do określonej w ww. unormowaniach formy pomocy państwa (tu: zasiłek dla opiekuna) – świadczenie pielęgnacyjne nie będzie jej przysługiwać łącznie z ustalonym uprzednio uprawnieniem konkurencyjnym. Świadczenie pielęgnacyjne może być bowiem przyznane dopiero po wyeliminowaniu z obrotu decyzji ustalającej prawo do świadczenia konkurencyjnego (tu: decyzja z 10 lipca 2024 r.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 uśr nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Art. 24 uśr stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych – w konsekwencji nie może prowadzić do modyfikacji, czy pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków ich przysługiwania na datę podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do danego świadczenia rodzinnego – jeden z warunków jego przysługiwania nie nastąpi (w tej sprawie: pozostawała w obrocie decyzja z 10 lipca 2014 r.) – organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Jasnym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie przesłanki będą spełnione. Skoro więc ustawodawca wyłączył kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z formy wsparcia przyznanej uprzednio na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest determinowany nie tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale i wiązać go należy z terminem obowiązywania uprawnienia konkurencyjnego. Z akt analizowanej sprawy wynika, że skarżący od 15 maja 2014 r. miał przyznany zasiłek dla opiekuna (decyzja z 10 lipca 2014 r.) – bezterminowo. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką profesjonalny pełnomocnik strony złożył zaś 9 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu I instancji). W załączonym do wniosku oświadczeniu z 6 grudnia 2022 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – oświadczył, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna. Następnie – w związku ze skierowanym do strony wezwaniem Prezydenta z 6 kwietnia 2023 r., do złożenia jednoznacznego oświadczenia w przedmiocie pobieranego zasiłku dla opiekuna – wpłynęło do organu I instancji oświadczenie skarżącego z 27 kwietnia 2023 r. W konsekwencji Prezydent, decyzją z 4 maja 2023 r. uchylił – w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "kpa") – decyzję własną z 10 lipca 2024 r. Z powyższego wynika zaś, że od 15 lipca 2014 r. do 1 maja 2023 r. skarżący miał przyznany (i pobierał) zasiłek dla opiekuna. Skoro decyzją z 4 maja 2023 r. Prezydent uchylił ostateczną decyzję własną z 10 lipca 2014 r., uznać należało, że akt SKO z 11 sierpnia 2023 r. ustalający dla skarżącego świadczenie pielęgnacyjne od 1 maja 2023 r. był prawidłowy. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że na mocy art. 16 § 1 kpa ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, zobowiązane są do uwzględnienia decyzji ostatecznej przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym trzeba, że prawomocne uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna skutkowało eliminacją jej z obrotu prawnego, co zasadnie uwzględniło SKO wydając kwestionowaną przed WSA decyzję z11 sierpnia 2023 r. Zatem w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie uznały Sąd I instancji i organ odwoławczy, dopiero na skutek uchylenia decyzji Prezydenta z 10 lipca 2014 r. wyeliminowana została negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr – w postaci ustalonego prawa do świadczenia konkurencyjnego (tu: zasiłku dla opiekuna). Wobec tego uznać należało, że wniesiony środek zaskarżenia wyroku Sądu I instancji z 12 stycznia 2024 r., nie może zyskać aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i – na podstawie art. 184 ppsa – oddalił skargę kasacyjną.