I OSK 1353/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1183/22 w sprawie ze skargi E.L. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 lutego 2022 r., nr DO.4.7613.3.2019.EK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od E.L. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1183/22, po rozpoznaniu skargi E.L., uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 lutego 2022 r., nr DO.4.7613.3.2019.EK, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo – prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu organ nadzorczy winien był wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji – tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest wystarczające jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a."), że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Implikuje to uznanie postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii za wydane bez podstawy prawnej. Powoduje bowiem, że pismo z dnia 10 listopada 2021 r., nr DO-IV.7613.3.2019.AD, informujące o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., postępowania z wniosku E.L., J.D. i A.D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 marca 1956 r., ulega niejako jurydycznej sanacji. Tymczasem ta forma zakończenia postępowania nie jest właściwa, powinno bowiem ono zakończyć się decyzją odnoszącą się do orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 15 marca 1956 r. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: I. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w błędnym uznaniu, że Minister – rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma niebędącego decyzją administracyjną ani postanowieniem, od którego służyło zażalenie – nie powinien był wydać postanowienia, podczas gdy organ prawidłowo rozpoznał wniosek, wydając postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w: a) niespójnym i nieskładnym przedstawieniu motywów uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 3 lutego 2022 r., co wyraża się w tym, iż Sąd z niezrozumiałych względów uznał, że – pomimo niewydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej pismem z dnia 10 listopada 2021 r., informującym o umorzeniu postępowania, został przez organ błędnie uznany za niedopuszczalny; b) pominięciu wskazań co do dalszego postępowania i braku sformułowania oceny prawnej w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od pisma z dnia 10 listopada 2021 r.; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny prawidłowości całokształtu działań podjętych przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiotowym postępowaniu, pomimo iż rozważania sądu powinny być ograniczone jedynie do oceny dopuszczalności wniesienia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co za tym idzie – prawidłowości oceny organu, że od pisma z dnia 10 listopada 2021 r., informującego o umorzeniu postępowania z mocy prawa, nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie z dnia 3 lutego 2022 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 lutego 2022 r., nr DO-IV.7613.3.2019.AD; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, ponieważ podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Minister – rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma, niebędącego decyzją administracyjną ani postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem – nie powinien był wydać postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ administracji publicznej, stosując art. 134 k.p.a., jest zobowiązany w każdym przypadku zbadać wstępnie dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. jednoznacznie stanowi, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W konsekwencji niedopuszczalne jest wniesienie takiego środka odwoławczego od pism informacyjnych organów administracyjnych, które nie są decyzjami ani postanowieniami zaskarżalnymi zażaleniem. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, pomimo że prawidłowo zakwalifikował pismo Ministra z dnia 10 listopada 2021 r. jako niebędące decyzją administracyjną, błędnie uznał, że organ nie powinien był wydawać postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., właśnie w takiej sytuacji, organ zobowiązany był wydać postanowienie o niedopuszczalności środka odwoławczego, co organ uczynił prawidłowo. Z tych względów podniesiony zarzut należało uznać za trafny. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., polegającego na niespójnym i niejasnym sformułowaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz na pominięciu wskazań co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno przedstawiać w sposób jasny, logiczny oraz wyczerpujący motywy rozstrzygnięcia sądu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji z jednej strony stwierdził, że pismo z dnia 10 listopada 2021 r. nie jest decyzją administracyjną, a z drugiej strony akcentował wymóg wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. W konsekwencji, wziąwszy pod uwagę uchylenie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodzić się trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku cechuje się wewnętrzną sprzecznością. Skoro, bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że nie wydano decyzji w sprawie, to konsekwencją tego ustalenia, powinno być właśnie uznanie prawidłowości działania organu polegającego na wydaniu postanowienia o niedopuszczalności środka zaskarżenia złożonego od pisma, a nie żądanie wydania decyzji deklaratoryjnej. W konsekwencji, trafny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy. Sąd pierwszej instancji, oceniając postępowanie Ministra Rozwoju i Technologii, powinien ograniczyć swą kontrolę wyłącznie do badania prawidłowości wydania przez organ postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nieuprawnienie rozszerzył zakres swej kontroli, koncentrując wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na ocenie konieczności wydania decyzji deklaratoryjnej, czym wykroczył poza przedmiot skargi. Kontrola sądowoadministracyjna ograniczona jest do oceny zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności administracyjnej, a nie całokształtu działań organu administracji publicznej w danej sprawie. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie organu z dnia 3 lutego 2022 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Z powyżej przeprowadzonych rozważań wynika, że organ w niniejszej sprawie wydał postanowienie zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od pisma, które nie miało charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. W konsekwencji zarzut ten także należy uznać za trafny. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1183/22, podlega uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 3 lutego 2022 r., nr DO.4.7613.3.2019.EK, jako wydanego zgodnie z prawem. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.