IV SA/Wa 1183/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 15 lutego 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 3 lutego 2022 r., nr DO.4.7613.3.2019.EK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie. Pani E. L. (określana niżej jako Skarżąca) wywiodła skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 3.02.2022 r. nr DO.4.7613.3.2019.EK stwierdzające niedopuszczalność wniosku Pani E. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z 10.11.2021 r. nr DO-IV.7613.3.2019.AD, informującym o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16.09.2021 r., postępowania z wniosku Pani E. L., Pani J. D. i Pana A. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].03.1956 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Orzeczeniem z [...].03.1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania dla M. B. w wysokości 213,34 zł i W. B. w wysokości 213,35 zł, za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].11.1955 r. Pismem z 17.02.2011 r. Pani E. L., Pani J. D. i Pan A. D. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...].03.1956 r. nr [...]. Decyzją z [...].01.2013 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie, uznając swoją niewłaściwość do orzekania w sprawie. Pani E. L., Pani A. G. i Pani B. B. 12.02.2013 r. złożyły odwołanie od ww. decyzji z [...].01.2013 r. nr [...]. Decyzją z [...].11.2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...].01.2013 r. Postanowieniem z 8.05.2015 r. nr DOI-4-7714-188-MG/14, sprostowanym postanowieniem z 26.06.2015 r. nr DOI-4-7714-188-MG/14 Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej S. B., ewentualnie do czasu przedłożenia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłej stronie postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z 18.02.2016 r. DOI-4-7714-188-RF/14 uchylił w całości ww. postanowienie z 8.05.2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia spadek po zmarłej stronie postępowania – S. B., nabył w całości jej syn – J. B. Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 26.04.2019 r. nr DO-4-6613-208-AD/16 zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych M. P. oraz H. B., ewentualnie do czasu przedłożenia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych stronach postępowania. Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z 30.10.2019 r. nr DO-4-6613-208-MG/16, po rozpatrzeniu wniosku Pani E. L., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26.04.2019 r. nr DO-4-6613-208-AD/16 zawieszającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...].03.1956 r. nr [...] utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie z 26.04.2019 r. Pismem z 10.11.2021 r. nr DO-IV.7613.3.2019.AD Minister Rozwoju i Technologii poinformował strony, iż ww. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].03.1956 r. nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16.09.2021. Pani E. L. 8.12.2021 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. pismem z 10.11.2021 r. nr DO-IV.7613.3.2019.AD, informującym o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Postanowieniem z 3.02.2022 r. nr DO.4.7613.3.2019.EK Minister Rozwoju i Technologii stwierdził niedopuszczalność wniosku Pani E. L., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z 10.11.2021 r. nr DO-IV.7613.3.2019.AD, informującym o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16.09.2021 r., postępowania z wniosku Pani E. L., Pani J. D. i Pana A. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ argumentował, że z uwagi na ustalenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, iż [...].05.2016 r. zmarł M. P. zaś [...].09.2018 r. zmarł H. B. - następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości organ naczelny postanowieniem z dnia 26.04.2019 r. nr DO-4-6613-208-AD/16 zawiesił przedmiotowe postępowanie nadzorcze do czasu przedłożeniu oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. W okresie zawieszenia postępowania (które trwało aż do czasu umorzenia postępowania z mocy prawa), wstrzymaniu uległ bieg terminów, o których mowa w k.p.a. Nadto organ przypisał zasadnicze znaczenie wejściu w życie 16.09.2021 r. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a."), argumentując że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczenia przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Dalej organ podał, że podstawą prawną do formalnego zakończenia postępowania, poprzez jego umorzenie, przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może również umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi w przypadku postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 nowelizacji. Przepis ten wprowadza nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. W ocenie organu, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16.09.2021 r., określone w art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 k.p.a. (umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny). Ponadto organ podkreślił, że nie można wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa z uwagi na: - konstytutywny charakter decyzji umarzającej uregulowanej w art. 105 § 1 k.p.a., - określenie w art. 2 ust. 2 nowelizacji oraz w art. 105 § 1 k.p.a. odmiennych przesłanek umorzenia postępowania, - brak odesłania w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. do odpowiedniego stosowania art. 105 § 1 k.p.a., przy jednoczesnej niedopuszczalności stosowania tego przepisu wprost (z powyższych przyczyn). Organ wyraził stanowisko, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uległo 16.09.2021 r. umorzeniu, z mocy prawa, tj. na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a."), ponieważ od dnia doręczenia (ogłoszenia) ww. decyzji do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. do dnia 17.02.2011 r.) upłynęło ponad 30 lat. Okoliczność doręczenia (ewentualnie ogłoszenia) orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].03.1956 r. nr [...], dotyczącego przyznania odszkodowania dla M. B. w wysokości 213,34 zł i W. B. w wysokości 213,35 zł za wywłaszczoną nieruchomość potwierdza klauzula prawomocności nadana temu orzeczeniu 28.11.1956 r. przez organ wywłaszczeniowy. Tym samym orzeczenie to przed ww. datą zostało doręczone stronom (ogłoszone) i nie wniesiono od niego odwołania. Data opatrzenia ww. orzeczenia z 15.03.1956 r. klauzulą prawomocności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, iż doręczenie orzeczenia z 15.03.1956 r. miało miejsce przed ww. datą tj. przed dniem 28.11.1956 r. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.). W tych uwarunkowaniach, nie budzi – w ocenie organu - wątpliwości, że trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 28.11.1986 r. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].03.1956 r. nr [...] wszczęte po tej dacie uległo umorzeniu z mocy prawa. W ocenie organu Minister Rozwoju i Technologii w sposób prawidłowy poinformował strony pismem z 10.11.2021 r. o skutkach działania art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. Z uwagi na wejście w życie, z dniem 16.09.2021 r., przepisów ustawy nowelizującej, organ pismem z dnia 10.11.2021 r. poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. (zgodnie z ogólną zasadą informowania, tj., na podstawie art. 9 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że sprawa na mocy art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym. Z powołanego przepisu wynika, że jedynym warunkiem rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym jest, aby przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z 10.11.1998 r., sygn. akt III SA 898/97, Lex nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134). Odnosząc się do kwestii formy zakończenia postępowania Sąd wskazuje, że brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184, w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (zob. G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Nie jest wystarczające zatem jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Tożsamy pogląd został wyrażony w licznych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z: 31.01.2023 r., I OSK 2371/22, 10.08.2022 r., I OSK 716/22, 4. 10.2022 r., I OSK 1250/22, 11.10.2022 r., I OSK 1602/22, 19. 10.2022 r., I OSK 1546/22, 9.11.2022 r., I OSK 1284/22, czy z 1.12.2022 r., I OSK 1995/22) - przywołane powyżej stanowiska skład orzekający w sprawie w całości podziela. Implikuje to uznanie postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii za wydane bez podstawy prawnej. Powoduje bowiem, że pismo z 10.11.2021 r. nr DO-IV.7613.3.2019.AD, informujące o umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16.09.2021 r., postępowania z wniosku Pani E. L., Pani J. D. i Pana A. D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].03.1956 r. ulega niejasko jurydycznej sanacji. Tymczasem ta forma zakończenia postępowania nie jest właściwa, powinno bowiem ono zakończyć się decyzją odnoszącą się do orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...].03.1956 r. Spowodowało to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.