I OSK 1546/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., E. W., A. W., M. W., A. W., Z. w W., D. S., J. S., J. Ł., D. Ł., M. F. i M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3021/21 o odrzuceniu skarg M. N. oraz J. B., E. W., A. W., M. W., A. W., Z. w W., D. S., J. S., J. Ł., D. Ł., M. F. i M. F. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3021/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi M. N. oraz J. B., E. W., A. W., M. W., A. W., Z. w W., D. S., J. S., J. Ł., D. Ł., M. F. i M. F. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wnieśli skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. informujące o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie z wniosku A. W., M. W., A. W., E. W. i J. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...], ozn. nr hip. [...]. W piśmie tym powołując się na art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) organ poinformował, że "postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone do dnia 15 września 2021 r. umarza się z mocy prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargi przytoczył treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i stwierdził, że "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Konsekwencją powyższego musi być następnie wyłączenie dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu administracji publicznej podjęty poza postępowaniem jurysdykcyjnym w niewłaściwej formie procesowej (tj. pisma zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo to konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jeżeli umorzenie, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ww. ustawy, podlega stwierdzeniu w formie decyzji. Z tych względów Sąd przyjął, że skargi na pismo zawierające informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 K.p.a. są niedopuszczalne. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli J. B., E. W., A. W., M. W., A. W., Z. w W., D. S., J. S., J. Ł., D. Ł., M. F. i M. F., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, podczas gdy winien on był stwierdzić, że: - ponieważ wskazanym powyżej pismem organ administracji publicznej poinformował o umorzeniu z mocy prawa prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego, do czego brak jest podstaw w przepisach K.p.a. w szczególności podstawy do tego rodzaju czynności nie daje art. 9 K.p.a., tym samym nie można stwierdzić że czynność ta została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego tą ustawą; - zaś samo pismo zostało skierowane przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, a nadto niewątpliwie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem umorzenie (lub jego brak) przedmiotowego postępowania spowoduje zamknięcie drogi do konkretyzacji przysługujących skarżącym praw związanych z żądaniem stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej; co już samo w sobie uniemożliwi przywrócenie potencjalnie prawidłowej (bo zgodnej z prawem) sytuacji prawnej skarżących, a ponadto z uwagi na brzmienie art. 160 K.p.a. (ewentualnie art. 4171 § 2 K.c. może zamknąć im drogę do uzyskania odszkodowania za szkody związane z wydaniem tego aktu w postępowaniach odszkodowawczych przed sądami powszechnymi; a zatem, że zaskarżone pismo stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które nie zostało podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego przepisami K.p.a. lub w ramach innego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., tym samym, że sprawa dotycząca jego kontroli mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych wynikającym z rzeczonego przepisu; będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt 1 powyżej, naruszenie 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. jako niedopuszczalnej, albowiem dotyczącej sprawy, która nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podczas gdy z uwagi na okoliczności, o których mowa w pkt 1 skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi; a ponadto naruszenie 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisów od art. 3 § 1 do art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz do ogólnikowego wskazania, że sprawa ze skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., nie wyjaśniając przy tym powodów dla których poczynił tego rodzaju ustalenia leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę tego orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2) uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi jego bezskuteczność stosownie do art. 146 § 1 P.p.s.a.; w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, 3) uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 4) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W świetle art. 90 § 2 P.p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania, ponieważ rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy ponad to, co wynika ze zgromadzonych dokumentów. Przepis art. 90 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). Przechodząc natomiast do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionych skarg, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 października 2021 r. informujące skarżących o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesione skargi jako niedopuszczalne podlegały odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia zarówno art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skarg. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku A. W., M. W., A. W., E. W. i J. B. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...], ozn. nr hip. [...]. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni państwo, informuję...[...], że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1491) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich I. H." - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej art. 9 K.p.a. nie daje organowi podstawy do takiego zachowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasad ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Zatem niewystarczające było jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 K.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej K.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżący mogli rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii - co skarżący M. N. uczynił. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest bowiem wiadome z urzędu, że wniósł on skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 kwietnia 1952 r. nr [...], która została rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 386/21. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu, w związku z treścią art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania z mocy prawa, został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22 oraz z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 P.p.s.a. oraz art. 166 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargi, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.