I OSK 1602/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R., M. L., A. G., A. G., D. G., G. G., W. S., B. G., H. M., J. G. i J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 409/22 odrzucającego skargę W. R., M. L., A. G., A. G., D. G., G. G., W. S., B. G., H. M., J. G. i J. G. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 409/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. R., M. L., A. G., A. G., D. G., G. G., W. S., B. G., H. M., J. G. i J. G. (dalej Skarżący) na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie poinformowania stron o umorzeniu postępowania z mocy prawa z wniosku Skarżących z 9 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1969 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] pgr. [...] o po. [...] m². W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga była niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo z [...] listopada 2021 r. nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak było przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Sąd wskazał, że pismo to nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mając charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną złożyli Skarżący, reprezentowani przez adwokata T. H., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani nie stanowi aktu ani czynności podlegającemu kontroli sądowej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie, odpowiadając na wniosek Skarżących kasacyjnie wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z [...] listopada 2021 r., którym Minister poinformował Skarżących kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wniesiona przez Skarżących podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu. Zaskarżonym do Sądu pismem Minister poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw przed sądami. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022r., I OSK 716/22). Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Sąd będzie mógł dokonać merytorycznej kontroli decyzji o umorzeniu postępowania, bądź jakiejkolwiek decyzji (postanowienia), jaka zapadnie w danej sprawie i zostanie zaskarżona do Sądu. Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku Skarżących z 9 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1969 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] pgr. [...] o po. [...] m². Informacyjny charakter pisma wynika także z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni państwo, informuję...[...], że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej : "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Oceny Legalności Wywłaszczeń A. W." - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. W doktrynie wskazuje się, że jako minimum elementów decyzji konieczne jest zaistnienie 4 składników: określenia autora, adresata, rozstrzygnięcia, podpisu osoby reprezentującej organ (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 r. s. 689, nb 8). To minimum koniecznych elementów decyzji wypracował orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tuż po reaktywowaniu sądownictwa administracyjnego, gdy ówczesny ustawodawca wskazał, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegały wyłącznie decyzje i to w wyraźnie wskazanych dziedzinach, a kultura prawna organów administracji państwowej była znacznie niższa. Obecnie brak jest podstaw, by w każdym piśmie wystosowanym wobec osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym doszukiwać się przymiotu decyzji. Z tych względów zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w przypadku, w którym organ nadzorczy ustali w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, organ winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1350, nb 21). Cezura czasowa, zawarta w art. 158 § 2 K.p.a., nie ogranicza uprawnień sądu administracyjnego, wynikających z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (R. M. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, uw. 13, 14). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Regulacja ta nakazała postawić istotne pytanie o prawidłową reakcję organu nadzorczego. W tym zakresie zarysowały się w doktrynie dwie możliwości. Po pierwsze, organ nadzorczy mógł ograniczyć się do pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po drugie, organ nadzorczy mógł wydać decyzję stwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W doktrynie podkreśla się brak zasadności w zakresie pisemnego poinformowania stron o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (R. M. Sarbiński - op. cit.). Umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot (zaskarżona decyzja) spełnia określone w przedmiotowym przepisie przesłanki. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone, organ obowiązany jest do poczynienia ustaleń faktycznych. Ustalenia organu nie powinny pozostawać poza kontrolą sądowoadministracyjną, a strony nie można pozbawiać środka odwoławczego i prawa do sądowej kontroli działalności organu administracyjnego. Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in., orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O ile Minister oparł informację dla stron zawartą w piśmie z [...] listopada 2021 r. o art. 9 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., a więc wskazując, że w istocie pismo to miało jedynie informacyjny charakter, o tyle brak decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, na który to fakt organ wskazał w piśmie z [...] listopada 2021 r., pozbawiałby w rzeczywistości stronę możliwości poddania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym kontroli sądowoadministracyjnej, co godziłoby w jej podstawowe prawo - prawo do sądu (art. 184 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). Z tego względu organ nadzorczy winien był więc wydać decyzję deklaratoryjną stwierdzającą umorzenie postępowania nieważnościowego, jeżeli uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., a strona niezadowolona z takiej decyzji winna mieć prawo do jej kontroli w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasad ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w katach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Niewystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 K.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej K.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W przedmiotowym zakresie Skarżący mogą rozważyć wniesienia skargi na bezczynność organu w tej materii. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.