I SA/Po 602/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Asesor Sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi V. G. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]-zł (słownie [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r. Nr [...] znak: [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania inwestycyjnego "Budowa nowego odcinka drogi powiatowej [...] pomiędzy m. P. a m. N. oraz rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku N. - K." obejmującego etap II - budowę nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] pomiędzy m. P. a m. N.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W drodze decyzji został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] na działkę nr [...]. Działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,4048 ha położona w obrębie K., gm. [...] uprzednio stanowiła własność V. G. i ujawniona była w księdze wieczystej nr [...] Zaświadczeniem z dnia 27 października 2021 r. znak [...], poświadczono, że w dacie wydania decyzji inwestycyjnej w stosunku do obszaru działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] zatwierdzoną przez Radę Gminy [...] zgodnie z którą tereny działki określone zostały jako - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (symbol [...]), tereny dróg wewnętrznych (symbol [...], [...], [...]). Dominujące przeznaczenie gruntu stanowiła zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tereny dróg wewnętrznych traktowane są jako przeznaczenie uzupełniające do funkcji głównej działki, zwiększające funkcjonalność całej powierzchni nieruchomości. Pismem z 19 sierpnia 2021 r. znak [...] Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez P. S. działki nr [...]. Postanowieniem z 15 października 2021 r., znak [...] organ I instancji powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu przeprowadzenia wyceny działki nr [...]. Dnia 23 listopada 2021 roku biegła rzeczoznawca B. H. sporządziła operat szacunkowy, wyceniający przedmiotowy grunt. Oświadczeniem z dnia 3 grudnia 2021 r. skarżąca wniosła do organu I instancji uwagi do wyceny działki nr [...]. Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. biegła ustosunkowała się do uwag skarżącej dot. wyceny działki. Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. skarżąca nie wyraziła zgody na kwotę wyceny działki nr [...]. Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 roku, nr [...] Starosta [...] ustalił wysokości odszkodowania za przejętą przez P. S. część nieruchomości stanowiącą działkę nr [...], obręb K., gm. [...] zapisaną w księdze wieczystej nr [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z 18 sierpnia 2021 r. nr [...] r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania inwestycyjnego "Budowa nowego odcinka drogi powiatowej [...] pomiędzy m. P. a m. N. oraz rozbudowa drogi powiatowej [...] na odcinku N. -K. " obejmującego etap ll-budowę nowego odcinka drogi powiatowej nr [...] pomiędzy miastem P. a miastem N. obejmującej wartość: - gruntu w wysokości [...] zł; - drzew owocowych o wartości [...] zł. Wartość odszkodowania została powiększona o 5% tj kwotę [...]zł, przez ostatecznie jego wysokość ustalono na łączną kwotę [...]zł. Pismem z dnia 17 lutego 2022 roku pełnomocnik W. G.-S. wniósł odwołanie kwestionując przyjęte do porównania inne nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej; a także niedokonanie charakterystyki nieruchomości uznanych za podobne, co pozwalałoby na weryfikacje prawidłowości ich poboru przez biegłego; oraz nieuwzględnienie ogólnego wzrostu cen na poziomie. Pismem z 11 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek do organu odwoławczego o wstrzymanie wydania decyzji do 6 maja 2022 r. z uwagi na zamiar złożenia przez skarżącą w tym terminie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Pismem z dnia 6 maja 2022 roku pełnomocnik W. G. – S. złożył wniosek dowodowy przedkładając opinię szacunkową B. W. z dnia 30 kwietnia 2022 roku i wniósł o przeprowadzenie z niej dowodu na okoliczność zasadności zastrzeżeń powołanych w odwołaniu i wartości nieruchomości. Dnia 10 maja 2022 roku pełnomocnik skarżącej dostarczył organowi odwoławczemu operat szacunkowy wyceniający działkę nr [...] sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. W. 30 kwietnia 2022 r. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 roku, nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 28 stycznia 2022 r., znak [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w celu wyceny nieruchomości o charakterze mieszkaniowym, biegła przeanalizowała 16 transakcji dot. przedmiotowych gruntów zlokalizowanych na terenie gminy [...] obejmujących okres od grudnia 2019 r. do marca 2021 r. W stosunku do nieruchomości biegła przeanalizowała takie cechy jak; lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, możliwości inwestycyjne, powierzchnia. Ze sporządzonej wyceny działek nr [...] wynika, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo kształtowała się na poziomie [...] zł/m2 (przy cenie najniższej [...] zł/m2 i cenie najwyższej [...] zł/m2). W celu wyceny nieruchomości o charakterze drogowym, biegła przeanalizowała 33 transakcje zlokalizowane na terenie powiatów [...], [...] i [...] obejmujących okres od listopada 2019 r. do października 2021 r. Średnia cena gruntów przeznaczonych pod drogi kształtowała się na poziomie [...] zł/m2 (cena minimalna wyniosła [...] zł/m2, zaś najwyższa [...] zł/m2). Biegła rzeczoznawca majątkowy stwierdziła na podstawie oświadczenia złożonego przez skarżącą, iż w dacie wydania decyzji inwestycyjnej, na gruncie nr [...] istniały nakłady w postaci drzew owocowych (wyciętych w momencie dokonywania oględzin nieruchomości) o łącznej wartości w kwocie [...]zł. Ostatecznie biegła wyceniła wywłaszczoną działkę wraz z drzewostanem na kwotę [...]zł. Ś. cena transakcyjna terenów z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jest wyższa od ceny średniej za tereny z przeznaczeniem drogowym. W konsekwencji cel drogowy zgodnie, z którym działka nr [...] została wywłaszczona, nie powoduje zwiększenia jej wartości, wycena została przeprowadzona według aktualnego sposobu jej użytkowania. Organ odwoławczy przenalizował również kontroperat szacunkowy złożony przez skarżącego, w którym rzeczoznawca majątkowy B. W. określił sposób wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej nieruchomości mieszkaniowych zlokalizowanych na terenie północnej części gminy [...] w okresie od sierpnia 2020 r. do kwietnia 2022 r. Ze sporządzonej wyceny działki nr [...] wynikało, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo kształtowała się na poziomie [...] zł/m2 (przy cenie najniższej [...] zł/m2 i cenie najwyższej [...] zł/m2). Wyceniając nieruchomości z przeznaczeniem drogowym, rzeczoznawca przeanalizował 32 transakcje umów kupna-sprzedaży zlokalizowanych na terenie gminy [...] oraz innych gmin na terenie P. S., w tym na terenie powiatów sąsiadujących. Analiza transakcji objęła czasokres od maja 2020 r. do kwietnia 2022 r. Rzeczoznawca ustalił, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod drogi kształtowała się na poziomie [...] zł/m2 (cena najniższa wyniosła [...] zł a najwyższa [...] zł). W kontroperacie rzeczoznawca majątkowy, podobnie jak biegła, wycenił na nieruchomości nakład w postaci drzewostanu, na kwotę [...]zł. W rezultacie rzeczoznawca wycenił grunt działki nr [...] łącznie z drzewostanem na kwotę [...]zł. Pismem z dnia 3 grudnia 2021 roku V. G. złożyła oświadczenie, że zapoznała się z materiałami dowodowymi do wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości oznaczona numerem ewidencyjnym nr [...] oraz nr [...] o powierzchni 0,0364 oraz o powierzchni 0,4048 ha położoną w obrębie K. gmina [...] przejętą przez P. S. na podstawie decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Poprosiła o wyjaśnienie różnicy w wycenie 1 m˛ działek, które powstały z podziału tej samej działki o tym samym przeznaczeniu. Jednocześnie wniosła o uzasadnienie dlaczego w operacie uwzględniono dwie różne transakcje. Z powodu wydzielenia części działki pod drogę posiadany grunt stał się mało atrakcyjny oraz trudny do zagospodarowania (docelowo podział na działki). W zakresie zarzutu odnoszącego się do braku zastosowania przez biegłą w wycenie działki nr [...] wszystkich cech nieruchomości podobnych, wymienionych w przepisie art. 4 pkt. 16 u.g.n. i przyjętych do porównania z gruntem nr [...] biegła rzeczoznawca majątkowy B. H. złożyła wyjaśnienia w piśmie z 16 grudnia 2021 r. do operatu szacunkowego z dnia 23 listopada 2021 r. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie biegła wskazała w wycenie działki nr [...] z dnia 23 listopada 2021 r. w sposób wyczerpujący powody wyboru nieruchomości podobnych do analizy rynkowej, wskazując na datę transakcji, lokalizację, powierzchnię i ceny transakcyjne za grunty w dwuletnim przedziale czasowym, poprzedzającym proces przejęcia działki. Odnosząc się do zarzutu odmiennej wyceny 1 m2 działki nr [...] i działki nr [...], obu powstałych z projektu podziału nr [...], organ odwoławczy również zaaprobował stanowisko biegłej rzeczoznawcy majątkowej, wyrażone w piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. Jak wykazała przeprowadzona analiza współzależności ceny jednostkowej nieruchomości powierzchni gruntu (...) wraz ze wzrostem powierzchni nieruchomości spada cena jednostkowa. Uwzględniając powyższe do wyceny działki nr [...] o pow. 4048 m2 przyjęto nieruchomości większe, o powierzchni powyżej 1000 m2, natomiast do wyceny działki nr [...] o pow. 364 m2 przyjęto nieruchomości mniejsze, o pow. 1000 m2. W efekcie zróżnicowanie powierzchni nieruchomości wycenianych wpłynęło na zróżnicowanie ich jednostkowej wartości rynkowej gruntu". Elementarna treść kontroperatu w zasadzie nie odbiegała od wyceny sporządzonej przez biegłego, który oparł wycenę w kontroperacie na przeznaczeniu mieszkalno-drogowym nieruchomości, poddał analizie porównywalną ilość transakcji nieruchomości mieszkalnych i drogowych na terenie gminy i P. S., na identycznej kwocie wycenił posadowiony na działce drzewostan. Jedynie badanie przez rzeczoznawcę majątkowego, na poczet sporządzenia kontroperatu transakcji kupna sprzedaży nieruchomości drogowych i pod mieszkalnictwo objęło (z racji daty sporządzenia kontroperatu) inny czasokres analizy transakcji, aniżeli w operacie z dnia 23 listopada 2021 roku. Organ porównując sporządzony na zlecenie Starosty [...] operat szacunkowy w zestawieniu z przedłożonym przez skarżącą kontroperatem, przyjął założenie, iż nawet zakładając, że ceny nieruchomości mieszkaniowych, na podstawie których rzeczoznawca oparł w kontroperacie wycenę działki nr [...], były wyższe od cen badanych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego transakcjami gruntami, w ocenie organu aktualny stan na rynku cen nieruchomości nie może mieć wpływu na realną wycenę wywłaszczonej nieruchomości. Kompleksowa analiza wyceny działki nr [...] z dnia 23 listopada 2021 r. nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości. Operat został wykonany został zgodnie z wymaganiami określonym w art. 175 ust. 1 u.g.n. Tym samym poddany kontroli operat szacunkowy stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Operat ten nie budził również zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania. Biorąc pod uwagę powyższe założenia, organ odwoławczy uznał, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę B. W. jest nieprzydatna, na poczet ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Organ odwoławczy podkreślił, że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i la u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, a przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 578/21). Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Pismem z dnia 15 lipca 2022 pełnomocnik V. G.-S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2022 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, 2, 3, 4, art. 154 ust. 1 ustawy z 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) poprzez zaakceptowanie zaniżonej wartości prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem, a w konsekwencji wysokości należnego odszkodowania, w szczególności poprzez zaakceptowanie przez organ błędnej wyceny nieruchomości wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, w którym: a. przyjęto do porównania inne nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, b. nie dokonano charakterystyki nieruchomości uznanych za podobne, co pozwalałoby na weryfikację prawidłowości ich doboru przez biegłego, c. nie uwzględniono ogólnego wzrostu cen na poziomie wskazanym przez rzeczoznawcę, tj. w wys. 9,99% - uznano odmienną cenę za 1 m2 gruntu w stosunku do nieruchomości sąsiedniej do wycenianej (powstałej również z podziału działki nr [...]), tj. nieruchomości objętej postępowaniem przed organem I instancji o nr: [...] 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez uznanie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę B. W. na zlecenie skarżącej za nieprzydatną do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sytuacji, gdy kontroperat złożony w toku postępowania był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz winien skutkować podjęciem przez organ działań z urzędu w postaci uzyskania oceny operatu sporządzonego w toku postępowania wykonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy błędnie zaniechano przeprowadzenia z urzędu dowodu z oceny sporządzonego w toku postępowania operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, gdy operat sporządzony na zlecenie organu I instancji był wadliwy i postępowanie dowodowe w związku z tym wymagało uzupełnienia, 4. obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy wskutek naruszenia powołanych wcześniej przepisów prawa doszło do obrazy ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. legalności działania organów administracji, słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności w sytuacji gdy organ administracji nie uwzględnił zastrzeżeń odwołującej zgłaszanych do złożonego w sprawie operatu szacunkowego i uznał za nieprzydatny kontroperat złożony przez skarżącą do akt sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z 28 stycznia 2022 r. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 t.j. ze zm.) dalej u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawie ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 277/12, dostępne [...] dalej CBOSA). Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd; 4. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust .3). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust. 4). Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 t.j.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555 t.j.) Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość odszkodowania należnego skarżącej - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Choć organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie znalazł odpowiedzi na postawione w skardze zarzuty. W tym względzie należy dostrzec, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, dostępny w CBOSA). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy został wezwany do ustosunkowania się do postawionych zarzutów wobec operatu, ale przed wydaniem decyzji przez Starostę Słupeckiego z dnia 28 stycznia 2022 roku, gdyż złożone przez rzeczoznawcę majątkowego B. H. oświadczenie z dnia 16 grudnia 2021 roku odnosiło się do zastrzeżeń jakie zostały zawarte w oświadczeniu skarżącej V. G. dnia 3 grudnia 2021 roku. Wojewoda w postępowaniu odwoławczym, nie ponowił wystąpienia do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia nowych zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu z dnia 17 lutego 2022 roku, na okoliczność przyjęcia do porównania innych nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, niedokonania charakterystyki nieruchomości uznanych za podobne, nie uwzględnienia ogólnego wzrostu cen na poziomie wskazanym przez rzeczoznawcę. Trudno podzielić takie stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego B. H., która sporządziła operat szacunkowy będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu przez B. H. będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności powinna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentacji odwołania w powołanym zakresie mimo, iż okoliczność ta mogła mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości sporządzonej w toku postępowania wyceny. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem zarzutów podniesionych przez stronę skarżąca w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10). Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17). Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano dalszej pełnej oceny w zakresie ustalonej wysokości odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy z uwzględnieniem art. 78 K.p.a.), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Ponadto w ocenie skarżącej utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ II instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), która wiąże się z prawidłową wykładnią przepisów prawa, należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w punkcie drugim sentencji wyroku.