I OSK 1386/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2188/22 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2188/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o powierzchni [...] m kw, położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że: • Sąd prawidłowo uznał, że organy prawidłowo zastosowały ten przepis prawny, w sytuacji gdy twierdzenie, że cześć nieruchomości (tj. dz. [...]) została zajęta pod drogę gminną nie może stanowić oceny prawnej a jedynie ustalenie faktyczne albowiem w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 16 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął okoliczności, iż w sprawie nie dokonano pełnej analizy okoliczności faktycznych i przedwczesne było ustalenie, że nie zachodzą wątpliwości, że działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz opisane w księdze wieczystej jako "drogi" - stanowiące część nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą stanowią z pewnością drogę publiczną, a także pominięcie przez Sąd, iż w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 16 lipca 2020 r. nie dokonano oceny prawnej i wykładni przepisów ustawy przekształceniowej oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; • Sąd dokonał błędnej oceny prawnej dokonanej przez sąd w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1114/20, ponieważ w przeważającej treści uzasadnienia orzeczenia sądu z dnia 16 lipca 2020 r. wyrażona została ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie dz. ew. nr [...] zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi, a w zakresie dz. ew. nr [...] stwierdzono, że jest ona gruntem zajętym pod drogę publiczną, w sytuacji gdy twierdzenie to nie pozostaje w logicznym związku z treścią uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, w którym wyrażono stanowisko, iż sam fakt planistycznego zajęcia danego gruntu Qego części) pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia; 2. art. 153 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, iż organy prawidłowo zastosowały ten przepis i są związane oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1114/20, w sytuacji gdy: • po wydaniu tego orzeczenia doszło do zmiany wykładni przepisów prawa ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w ten sposób, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy przekształceniowej należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami] mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym (tak, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt IOSK 608/21; • zastosowanie przez organy art. 153 p.p.s.a i uznanie przez Sąd, iż organy związane były oceną prawną sądu co do dz. ew. nr [...] jest prawidłowe prowadzi do tego, że skarżąca reprezentująca i działająca w interesie mieszkańców i jej członków nie może zrealizować ustawowego celu ustawy przekształceniowej i prowadzi do ich dyskryminacji albowiem ten sam organ w oparciu o tożsamy stan faktyczny wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości składającej się z kilku działek ewidencyjnych, z których część zajęta jest pod drogę, a kilka działek ewidencyjnych zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi (dowód: zaświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 07.02.2023 r. wydane w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 977/21); • Sąd rozpoznając sprawę pominął okoliczność że dominującą funkcją całej nieruchomości (dz. [...], dz. [...]) jest funkcja mieszkalna oraz, iż cała nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste i stanowi przedmiot obrotu prawnego (a więc nie może mieć przymiotu nieruchomości publicznej], a także niewłaściwe uznanie przez Sąd, że na części nieruchomości znajduje się pas drogowy zajęty pod drogi gminne, niewskazanie w oparciu o jakie dowody organy i Sąd uznały, że nieruchomość położona jest w pasie drogowym drogi gminnej, oparcie ustalenia, iż część nieruchomości z danych ewidencji wskazuje na charakter drogowy nieruchomości, przy czym dane te nie wskazują na to, aby droga ta miała charakter publiczny a jedynie zawierają opis użytków jako "dr"; • w sprawie nie dokonano pełnej analizy okoliczności faktycznych i przedwczesne było ustalenie, że nie zachodzą wątpliwości, że działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz opisane w księdze wieczystej jako "drogi" - stanowiące część nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą stanowią z pewnością drogę publiczną; 3. naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 11 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie z 15 czerwca 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 01 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. a) art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez niewłaściwe uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności, zważywszy że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające pomijając dowody z dokumentów, w których był posiadaniu tj: • umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z dnia 13 maja [...]65 r., z której wynika że cała nieruchomość została oddana na cele mieszkaniowe pod zabudowę budynkami mieszkalnymi; • wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika że nieruchomość jako całość zorganizowana nie stanowi drogi gminnej, a zabudowana jest budynkami mieszkalnymi - [...] co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd uznał, za prawidłowe rozstrzygnięcie organu w zakresie tego, że wydanie zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na to, iż część nieruchomości stanowi drogę o charakterze gminnym, w sytuacji gdy część nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym (tj. dz.[...] nie ma charakteru publicznego, zaś w przypadku takiego twierdzenia, to na organie spoczywa obowiązek uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, która została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie, a także to że wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie ma charakter specyficzny od innych zaświadczeń organu albowiem wydane zaświadczenie ma stwierdzać w sposób wiążący zaistnienie skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności oraz stanowić podstawę ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, a decydujące znaczenie przy wydawaniu zaświadczenia powinna mieć przeważająca funkcja mieszkalna nieruchomości, zaś okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku oraz rozstrzygnięć organów nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej nieruchomości, a tym samym grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wpisują się w cel ustawy przekształceniowej polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli; b) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia - zważywszy, że organ I instancji miał dostęp do wszelkich dokumentów oraz decyzji związanych z przedmiotową nieruchomością, które świadczyłyby o tym, że nieruchomość ta zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, nie został zrobiony podział nieruchomości z przeznaczeniem pod przejęcie części nieruchomości pod drogę gminną, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, uznając rozstrzygnięcia organów za prawidłowe, w sytuacji gdy wydający organ powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie sa w jego posiadaniu a nie opierać się wyłącznie na danych z ewidencji gruntów oraz przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczna, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim droga nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak rozpoznania w całości wniesionej skargi administracyjnej i nie odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał w pełni skargi administracyjnej jak również nie odniósł się do przeważających zarzutów, które były istotne przy rozpoznaniu sprawy tj. 1) pominięciu przez Sąd tego, że nieruchomość zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, a wiec dominująca jest funkcja mieszkalna: 2) pominięciu okoliczności, iż cała nieruchomość również stanowiąca działki ewidencyjne nr (dz. [...]) została oddana w użytkowanie wieczyste i stanowi przedmiot obrotu prawnego albowiem Skarżąca Spółdzielnia przenosi na rzecz swoich członków (mieszkańców1 prawo własności lokalu oraz związanego z nim udziału w nieruchomości gruntowej, a więc nie może mieć przymiotu nieruchomości gminnej, albowiem stanowi ona współwłasność Spółdzielni i osób fizycznych będących członkami Spółdzielni: 3) niewłaściwe uznanie przez Sąd, że na części nieruchomości (dz. [...] została zajęta pod drogę gminna, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie została wywłaszczona, a Spółdzielnia nie została pozbawiona tytułu prawnego w taki sposób, że działki te stanowiłyby wyłączną własność publiczna: 4) niewskazanie w oparciu o jakie dowodu organy i Sąd uznał że nieruchomość, stanowiąca dz. ew. nr [...] zajęta jest pod drogę gminna i w sytuacji gdy organy nie przedstawiły dowodu wykazującego przejęcie części nieruchomości pod drogę publiczna a nieruchomość w całości oddana była pod zabudowę osiedla mieszkaniowego 5) oparcie ustalenia, iż część nieruchomości z danych ewidencji wskazuje na charakter drogowy nieruchomości, przy czym dane te nie wskazują na to aby droga ta miała charakter publiczny a jedynie opis użytków jako "dr", 2. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię: 1. art. 1 ust 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie przez Sąd, że o tym czy nieruchomość podlega przekształceniu znaczące są dane w ewidencji gruntów i budynków, a nie treść art. 1 ust. 2 ww. ustawy który zawiera definicję legalną gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz faktyczny sposób korzystania z nieruchomości; 2. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 - ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, a także innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków, a także mając na uwadze to, że sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim drogi nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia i nie powinien mieć znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy o wydanie zaświadczenia w świetle ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 3. art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wprowadzenie tej regulacji ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) rozszerzono zakres działania ustawy przekształceniowej na te części nieruchomości nie mające stricte funkcji mieszkaniowej i mają m.in. charakter drogowy; 4. art. 2 ust. 1 pkt 4) w z w. z art. 2a ust. 2 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe uznanie, iż organy powinny być związane oceną prawną dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1114/20 w zakresie uznania, że dz. ew. [...] zajęta jest pod drogę gminną, w sytuacji gdy droga, która została oddana w użytkowanie wieczyste nie może być drogą gminą i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych, zaś przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno objąć zatem poczynienie ustaleń dotyczących treści uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych oraz uchwały o ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych, w celu stwierdzenia, czy objęta wnioskiem Skarżącej nieruchomość – [...] składająca się z dwóch działek ewidencyjnych (dz. [...]] nie jest nieruchomością, o której mowa w art.1a ustawy przekształceniowej oraz przy uwzględnieniu, że cały grunt objęty wnioskiem jest przedmiotem użytkowania wieczystego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego przez nie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 maja 2022 r. – wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym a także o dopuszczenie – na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. [...]3 p.p.s.a. – dowodu z dokumentów w postaci: zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lutego 2022 r. znak: [...] na okoliczność, iż Prezydent m.st. Warszawy wydając zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], a także w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 977/21) uznał, iż okoliczność, iż w przypadku gdy jedna nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym składa się z kilku działek ewidencyjnych, z których nie wszystkie są zabudowane budynkami mieszkalnymi a stanowią drogi nie wyklucza możliwości przekształcenia całej nieruchomości w prawo własności. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu - z mocy prawa - użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o powierzchni [...] m kw, położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], dla której była prowadzona jedna księga wieczysta nr [...]. Podstawę w/w wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716 ze zm., dalej jako: "ustawa przekształceniowa"). W ocenie organów obu instancji powyższy wniosek nie zasługiwał jednak na uwzględnienie (vide: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 9 maja 2022 r. nr [...]) a stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na w/w postanowienie Kolegium. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej sformułowała szereg zarzutów kasacyjnych, mających oparcie w obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest polegających na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Z uwagi zaś, iż zarzuty te oraz ich argumentacja pozostawały ze sobą w ścisłym związku, zdaniem składu orzekającego, celowym było ich łączne rozpoznanie. Przede wszystkim więc wskazać trzeba, że niezasadne okazały się zarzuty procesowe, oparte na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż w/w przepisy mają jedynie charakter wynikowy a zatem ich zastosowanie jest tylko uwarunkowane konkretną, przyjętą w danej sprawie przez sąd oceną prawną odnoszącą się do zaskarżonego aktu. Nie były także usprawiedliwione zarzuty dotyczące przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż – jak wyżej to wskazano - przedmiotowa sprawa nie była prowadzona w oparciu o przepisy regulujące postępowanie administracyjne rozpoznawcze. Niniejsze postępowanie – jako, że dotyczyło wydawania zaświadczenia - było prowadzone na podstawie art. 217 – art. 220 k.p.a. Nie można też było zgodzić się, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, ani bowiem nie przekroczył granic niniejszej sprawy, ani też nie pominął istotnych dla jej rozstrzygnięcia kwestii. Zgodnie zaś z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok spełniał wszystkie wymagania przewidziane w/w przepisem. Okoliczność natomiast, że wyrok ten nie był dla skarżącej satysfakcjonujący, nie mogła jeszcze dowodzić, iż wyrok ten naruszał (i to w sposób istotny) omawiany przepis. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie znaczenie miał fakt, że wspomniany wyżej wniosek skarżącej z 2019 r. był już przedmiotem odmownych postanowień organów obu instancji (vide: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 stycznia 2020 r. nr [...]). Skarga zaś wniesiona na te postanowienia została rozpoznana przez Sąd Wojewódzki w postępowaniu oznaczonym sygnaturą akt I SA/Wa 1114/20, a które to postępowanie zakończył wyrok tegoż Sądu z dnia 16 lipca 2020 r. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. - jak słusznie podkreślił to obecnie orzekający Sąd Wojewódzki - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanym przypadku nie doszło jednak do zmiany przepisów prawa, które mogły by mieć w niniejszej sprawie znaczenie natomiast kwestia wykładni prawa – wbrew stanowisku skarżącej - nie miała w tym wypadku żadnej doniosłości prawnej. Dodać jednocześnie trzeba, iż w powoływanym przez skarżącą (w ramach wniosku dowodowego) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 977/21) nie została sformułowana wprost wykładnia określonych przepisów prawa materialnego, gdyż w wyroku tym Sąd Kasacyjny stwierdził jedynie, że (cyt.): "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie dokonano pełnej analizy okoliczności faktycznych i przedwczesne było ustalenie, że nie zachodzą wątpliwości, że działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz opisane w księdze wieczystej jako "drogi" - stanowiące część nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą stanowią z pewnością drogę publiczną". Ponadto podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że jeśli skarżąca nie zgadzała się z treścią uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 16 lipca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1114/20), którym Sąd uchylił poprzednio wydane postanowienia, to mogła ten wyrok w całości zaskarżyć. W obecnej zaś sytuacji to jest, gdy wyrok ten stał się prawomocny, zawarta w nim ocena prawna miała w pełni wiążącą moc. W związku z powyższym wskazać trzeba, że w w/w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. Sąd Wojewódzki stwierdził (cyt.): "W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia uznając, że sporna nieruchomość obejmująca działki nr [...] i [...] nie podlega przepisom ustawy. W zakresie działki nr [...] podstawą takiej oceny było ustalenie, na podstawie informacji z ewidencji gruntów oraz działu I księgi wieczystej nr [...], że na spornej działce znajduje się pas drogowy zajęty pod drogę gminną ul. [...]. W ocenie Sądu, stanowisko organów odnoszące się do spornej działki nr [...] jest prawidłowe. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się niezasadne." Jak z przytoczonej wyżej zatem wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego wynika, Sąd ten w sposób ewidentny przesądził o statusie działki nr [...]. Z tego więc powodu domaganie się przez skarżącą by w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wspomnianego wyroku, organy a także Sąd Wojewódzki, ponownie analizowały kwestie dotyczące działki nr [...] było nieuprawnione. Stąd ta część zarzutów kasacyjnych, która zmierzała do podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego związanego z działką nr [...] nie była oczywiście trafna. Uchylając, wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., poprzednio wydane postanowienia, Sąd Wojewódzki polecił wówczas wyjaśnić kwestię związaną z działką nr [...] a dokładnie, zbadać, czy istotnie (jak wskazano to w uzasadnieniach poprzednio wydanych postanowień) część tej działki była zajęta także pod inną drogę publiczną. Z punktu widzenia treści art. 153 p.p.s.a., istotne jest więc zatem to, że biorąc pod uwagę dalszą treść wywodów ówcześnie orzekającego Sądu Wojewódzkiego, można wprawdzie przypuszczać, że ówcześnie orzekający Sąd Wojewódzki nie widział przeszkód by w jednej księdze wieczystej, a więc prowadzonej dla jednej nieruchomości, mogły być wpisane - jako jej właściciele co do wydzielonych fizycznie (a nie ułamkowo) części - dwa odrębne podmioty, tym niemniej taka ocena prawna wprost z uzasadnienia wyroku tego nie wynika. Powyższe pozwalało zatem składowi orzekającemu na podzielenie stanowiska, wyrażonego przez Kolegium, że skoro działki nr [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, objętą jedną księgą wieczystą, to w sytuacji, w której zostało przesądzone, że w części nieruchomość ta była zajęta pod drogę publiczną (dz. nr [...]), to nie było możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jednocześnie trafnie także Sąd Wojewódzki wywodził, że w sytuacji, w której w jednej księdze wieczystej ujawnione były dwie działki ewidencyjne, z których jedna stanowiła grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi a druga stanowiła tereny drogowe, nie było możliwości prawnych, aby dla poszczególnych działek ewidencyjnych przyjąć inny ich charakter prawny (dla drogi - użytkowanie wieczyste) a dla gruntu zabudowanego - (własność). Jedna nieruchomość ujawniona w danej (jednej) księdze wieczystej nie może mieć bowiem różnych tytułów właścicielskich (użytkowania wieczystego i własności). Zasadnie też w tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał, iż definicję pojęcia nieruchomości zawiera art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, który określa nieruchomość jako część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności (grunt), jak również budynek trwale z gruntem związany lub część takiego budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią one odrębny od gruntu przedmiot własności. W konsekwencji zatem, skoro księga wieczysta prowadzona jest dla nieruchomości to bez wzglądu na ilość działek ewidencyjnych, wchodzących w skład takiej nieruchomości, konieczne jest, aby tytuł prawny do tych wszystkich działek geodezyjnych był jeden i ten sam: użytkowanie wieczyste lub własność. Ponadto w ocenie składu orzekającego, podkreślić też trzeba, że wprawdzie przepisy prawa cywilnego przewidują możliwość pozostawania danej nieruchomości we współwłasności, ale polega ona tylko albo na współwłasności łącznej, albo na współwłasności w częściach ułamkowych (art. 195 i art. 196 § 1 i 2 k.c.). Nie istnieje natomiast współwłasność, która polegała by na tym, że część fizyczna danej nieruchomości stanowiłaby własność jednego podmiotu a pozostała jej fizyczna część – innego, odrębnego podmiotu. Taki podział nieruchomości jest tylko bowiem możliwy, ale jedynie w ramach podziału quoad usum (do użytkowania). Znamienne jest więc przy tym, że przepisy ustawy przekształceniowej posługują się pojęciem "nieruchomości" a nie także "części nieruchomości". Poza tym składowi orzekającemu jest również wiadome, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w pełni jednolite w wykładaniu pojęcia nieruchomości na tle przepisów ustawy przekształceniowej. W jednych bowiem orzeczeniach pojęcie to było wykładane w sposób tożsamy z rozumieniem go przez prawo cywilne i przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2022.1728). W orzeczeniach tych składy orzekające odwoływały się więc najczęściej do treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r. (sygn. akt III CZP 8/13), a która - jako koncepcję dominującą w orzecznictwie Sądu Najwyższego - przyjmowała zasadę o pierwszeństwie wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, czyli w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowiły jedną nieruchomość. W innych natomiast orzeczeniach (wydawanych zresztą coraz częściej) przyjmowano – na tle przepisów omawianej ustawy - tzw. funkcjonalne rozumienie pojęcia nieruchomości. Powyższa rozbieżność orzecznictwa nie ma jednak w niniejszym przypadku żadnego znaczenia. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że (z uwagi na cel ustawy przekształceniowej) pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy rozumieć funkcjonalnie, a nie w sposób wieczystoksięgowy to okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na wymóg by przedmiotowe przekształcenie praw musiało zawsze dotyczyć nie poszczególnych działek ewidencyjnych (wchodzących w skład różnych nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym) a jednej lub więcej nieruchomości (w ujęciu wieczystoksięgowym). Koncepcja nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym obejmuje bowiem zawsze grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej oraz grunt pozostający w użytkowaniu wieczystym, który nie był zabudowany budynkami mieszkalnymi, jeżeli był związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym, ale jednocześnie posiadał urządzoną własną księgę wieczystą. Zawsze przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020, poz. 2040 ze zm.) - musi dotyczyć tylko sytuacji, w której przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnosi się do całości gruntu objętego określoną księgą wieczystą. Z uwagi bowiem na: z jednej strony, wspomniane wyżej, zawarte w kodeksie cywilnym, regulacje prawne dotyczące pojęcia współwłasności a z drugiej strony, na treść art. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2022.1728 ), w myśl którego, księgę prowadzi się dla nieruchomości, sąd wieczystoksięgowy nie mógł by dokonać w dziale drugim księgi wieczystej wpisu prawa własności na rzecz różnych podmiotów, jeśliby te podmioty nie były współwłaścicielami danej nieruchomości w częściach ułamkowych. Taka sytuacja w tym przypadku nie miała zaś miejsca. Jednocześnie (niejako na marginesie sprawy) skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wprawdzie w omawianej ustawie przekształceniowej początkowo przyjęto założenie, iż warunkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest zabudowanie nieruchomości wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub tymi budynkami wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy), dalsze możliwości przekształcenia zostały też zawarte w art. 2 tej ustawy, ale – z punktu widzenia stanu faktycznego, który wystąpił w przedmiotowej sprawie - istotne jest to, że ustawa przekształceniowa została znowelizowana ustawą z dnia 13 czerwca 20[...] r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz. 1309). Nowelą tą została natomiast zmodyfikowana dotychczasowa treść art. 2 omawianej ustawy a ponadto dodano do ustawy przekształceniowej regulację zawartą w art. 1a. Aktualnie więc przepisy omawianej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Dodać też w tym miejscu trzeba, że z uwagi na treść art. 2 ust. 1a ustawy przekształceniowej, Sąd Najwyższy wydał w dniu 28 września 2021 r. postanowienie w sprawie o sygnaturze akt I CSKP 3443/21), w którego uzasadnieniu wyjaśnił, że po wejściu w życie ustawy przekształceniowej istniała wprawdzie wątpliwość co do przysługiwania użytkownikowi wieczystemu uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej. Na usunięcie tej wątpliwości pozwoliła jednak w/w ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Znowelizowała ona bowiem ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. w ten sposób, że z mocą wsteczną, od 1 stycznia 20[...] r., przyznano użytkownikowi wieczystemu oraz m.in. zarządowi spółdzielni mieszkaniowej (art. 2 ust. 1b) legitymację do złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej. Wniosek o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej może też złożyć zarząd wspólnoty mieszkaniowej lub zarządca, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną (art. 2 ust. 1b cyt. ustawy). W rezultacie więc obecnie nie tylko właściciel przedmiotowej nieruchomości, ale - w granicach określonych w ustawie przekształceniowej – także skarżąca Spółdzielnia – jako użytkownik wieczysty nieruchomości, po wejściu w życie wspomnianej noweli, stała się uprawniona do podjęcia stosownych działań mających na celu wyłączenie z księgi wieczystej [...] jednej z działek gruntu obecnie ujętych w w/w księdze. Skoro jednak - na dzień wydawania zaskarżonych postanowień – treść księgi wieczystej nr [...] wykazywała nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] to przedstawione wyżej zarzuty obrazy prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie faktycznym bowiem ustawa przekształceniowa nie miała zastosowania. Tym samym, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., było prawidłowe, co zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.