I OSK 977/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 1148/20 w sprawie ze skargi W.S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..] oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] stycznia 2020 r., znak: [..]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W.S.M. kwotę 1020 (słownie: jeden tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. oddalił skargę W.S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W.S.M. w dniu 31 grudnia 2019 r. wniosła do Prezydenta podanie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej uregulowanej w KW Nr [..], położonej w W., oznaczonej jaki działki ewidencyjne: nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..], nr [..] z obrębu [..] przy ul. [..] i [..]. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [..] stycznia 2020 r. rozpoznał powyższy wniosek odmownie. Wskazał, że ujawnione w dziale I księgi wieczystej numery działek ewidencyjnych są niezgodne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Ponadto działka nr [..] i część działki nr [..] z obrębu [..] znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [..], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "9 KDL", natomiast inna część działki ewidencyjnej nr [..] z obrębu [..] i działka ewidencyjna [..] z obrębu [..] znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [..], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "10 KDL". W konsekwencji, zdaniem Prezydenta, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wiecznego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawa własności tych gruntów (Dz.U. 2019 r. poz. 916 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [..] marca 2020 r., nr [..], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] stycznia 2020 r., nr [..] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej Nr [..]. Kolegium wskazało, że księga wieczysta KW nr [..] obejmuje szereg działek gruntu o łącznej powierzchni 4,6156 ha, w tym m.in. działki nr [..] i nr [..] z obrębu [..] oraz działkę ewidencyjną nr [..] z obrębu [..]. Z analizy map wynika, iż na części działki nr [..] znajdują się niewielkie fragmenty chodnika, który jest obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na działce nr [..] znajduje się również fragment chodnika i utwardzone zatoki parkingowe wzdłuż ulicy [..]. Jednocześnie na całej działce nr [..] znajduje się utwardzona zatoka parkingowa. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że działki ww. nie są nieruchomością, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Ponadto działki te nie stanowią również nieruchomości, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy przekształceniowej. W ocenie Kolegium fakt, iż inne obiekty budowlane (chodnik, utwardzona zatoka parkingowa) położone są na terenach przeznaczonych w mpzp pod drogę publiczną, wyklucza traktowanie tych obiektów jako obiektów umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Są to bowiem obiekty infrastruktury publicznej, służącej nie tylko obsłudze budynków mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [..]. Tym samym, według Kolegium, nie można traktować tych działek jako nieruchomości zabudowanej, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Przedmiotowe działki nie stanowią również nieruchomości, o której mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej. Zastosowanie tego przepisu do nieruchomości zabudowanych wyłącznie budynkiem wielorodzinnym i innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, stałoby bowiem w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, który umożliwia przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, wyłącznie w przypadku, gdy obiekty te i urządzenia służą prawidłowemu i racjonalnemu korzystaniu z budynków mieszkalnych. Odstąpienie od badania przeznaczenia obiektów i urządzeń budowlanych w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkiem wielorodzinnym powodowałoby, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej stałby się martwy, a ustawa byłaby wewnętrznie sprzeczna. Kolegium podkreśliło, że wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [..], będzie możliwe dopiero po założeniu dla działek gruntu nr [..] i nr [..] z obrębu [..] oraz nr [..] z obrębu [..] odrębnych ksiąg wieczystych. Na taką procedurę wskazuje bowiem art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia 31 marca 2020 r. wniosła W.S.M. w W., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jakkolwiek organ może, przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, to postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Sąd przyjął, że postępowanie to sprowadza się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W tym postępowaniu niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy przekształceniowej rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy, a dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Natomiast według treści art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy. Sąd uznał, że skoro ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości, to należy zastosować do tej definicji przepisy kodeksu cywilnego, zgodnie z którą nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Opierając się na orzecznictwie Sądu Najwyższego Sąd przyjął, że uznanie zatem księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c. Z analizy akt sprawy wynika, że działki nr [..], nr [..] oraz nr [..] są w księdze wieczystej oznaczone jako drogi. Potwierdzają to również zapisy zawarte w informacji z ewidencji gruntów i budynków dołączonej do akt sprawy. Zdaniem Sądu bezsprzecznie zatem na spornych gruntach znajduję się pas drogowy zajęty pod drogi gminne. Z tej przyczyny ww. działki nie stanowią nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Ponadto działki te nie stanowią również nieruchomości, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, gdyż okoliczność, że inne obiekty budowlane (chodnik, utwardzona zatoka parkingowa) położone są w pasie drogowym drogi gminnej wyklucza traktowanie tych obiektów jako obiektów umożliwiających prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Obiekty te są obiektami infrastruktury dróg publicznych nie służącej obsłudze jedynie budynków mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [..]. W związku z tym przedmiotowych działek nie można traktować jako nieruchomości zabudowanej, o której mowa w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. Nadto działki te nie są również nieruchomością, o której mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [..] brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Sąd wyjaśnił, że gramatyczna wykładnia przepisów ustawy przekształceniowej nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami np. drogami publicznymi. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość ma charakter drogowy, to wniosek nie mógł być uwzględniony. Sąd uznał, że znaczenie mają wyłącznie dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej. Dla niniejszej sprawy nie miało zatem istotnego znaczenia to, jaki charakter w dacie potwierdzającej przekształcenie praw lub w okresie wcześniejszym miała przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W.S.M. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie przez Sąd, że nieruchomość ma charakter drogowy, w sytuacji gdy nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi na działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 4,2752 ha, zaś dz. ew. z opisem użytków drogi "dr" zajmują jedynie powierzchnię 0,1437 ha, co wpłynęło na wynik sprawy albowiem Sąd uznał, że nieruchomość nie spełnia przesłanek ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów pomimo tego, że jest zabudowana 15 budynkami mieszkalnymi i przeważa funkcja mieszkalna; 2) naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie z [..] marca 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej [..] zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że organ 1 instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności zważywszy, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające pomijając dowody z dokumentów, w których był posiadaniu, tj.: - umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z dnia [..] maja 1976 r., z której wynika, że cała nieruchomość została oddana na cele mieszkaniowe pod zabudowę budynkami mieszkalnymi, - wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że nieruchomość jako całość zorganizowana nie stanowi drogi publicznej, a zabudowana jest budynkami mieszkalnymi; co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd uznał, za prawidłowe rozstrzygnięcie organu w zakresie tego, że wydanie zaświadczenia nie jest możliwe z uwagi na to, iż część nieruchomości stanowi drogę o charakterze publicznym, w sytuacji gdy część nieruchomości (dz. [..],[..] z obrębu [..], oraz dz. [..]) nie ma charakteru publicznego, zaś na organie spoczywa obowiązek uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, która została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie, a także to, że wydanie zaświadczenia w przedmiotowej sprawie ma charakter specyficzny od innych zaświadczeń organu albowiem wydane zaświadczenie ma stwierdzać w sposób wiążący zaistnienie skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności oraz stanowić podstawę ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, a decydujące znaczenie przy wydawaniu zaświadczenia powinna mieć przeważająca funkcja mieszkalna nieruchomości, zaś okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku oraz rozstrzygnięć organów nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej nieruchomości, a tym samym grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wpisują się w cel ustawy przekształceniowej polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli; b) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia - zważywszy, że organ pierwszej instancji miał dostęp do wszelkich dokumentów oraz decyzji związanych z przedmiotową nieruchomością, które świadczyłyby o tym, że nieruchomość ta zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, nie został zrobiony podział nieruchomości z przeznaczeniem pod przejęcie części nieruchomości pod drogę publiczną, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, uznając rozstrzygnięcia organów za prawidłowe, w sytuacji gdy wydający organ powinien dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu, a nie opierać się wyłącznie na danych z ewidencji gruntów oraz przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim drogi nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia; c) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o portal mapowy m.st. Warszawy w sytuacji, gdy portal ten nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i nie może stanowić źródła dowodowego, w oparciu o które organ dokonał ustaleń faktycznych co do stanu zabudowy nieruchomości; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania w całości wniesionej skargi administracyjnej i nie odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 107 § 3, art. 76 § 1, art. 81a § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał w pełni skargi administracyjnej, jak również nie odniósł się do przeważających zarzutów, które były istotne przy rozpoznaniu sprawy, tj. - pominięciu przez Sąd tego, że nieruchomość zabudowana jest 15 budynkami mieszkalnymi, a więc dominującą jej funkcją jest funkcja mieszkalna; - pominięciu okoliczności, iż cała nieruchomość również stanowiąca działki ewidencyjne nr dz. [..], [..] z obrębu [..] oraz dz. [..] została oddana w użytkowanie wieczyste i stanowi przedmiot obrotu prawnego albowiem skarżąca Spółdzielnia przenosi na rzecz swoich członków (mieszkańców) prawo własności lokalu oraz związanego z nim udziału w nieruchomości gruntowej, a więc nie może mieć przymiotu nieruchomości publicznej, co wynika z treści księgi wieczystej nieruchomości i załączonej do zażalenia uchwały Zarządu W.S.M. nr [..] z dnia [..] stycznia 2001 r. w przedmiocie określenia przedmiotu odrębnej własności nieruchomości; - niewłaściwe uznanie przez Sąd, że na części nieruchomości dz. [..],[..] z obrębu [..] oraz dz. [..] znajduje się pas drogowy zajęty pod drogi gminne w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie została wywłaszczona, a Spółdzielnia nie została pozbawiona tytułu prawnego w taki sposób, że działki te stanowiłyby wyłączną własność publiczną; - niewskazanie w oparciu o jakie dowody organy i Sąd uznał, że nieruchomość położona jest pasie drogowym drogi gminnej w sytuacji, gdy organy nie przedstawiły dowodu wykazującego przejęcie tej części nieruchomości pod drogę publiczną a nieruchomość w całości oddana była pod zabudowę osiedla mieszkaniowego; - oparcie ustalenia, iż część nieruchomości z danych ewidencji wskazuje na charakter drogowy nieruchomości, przy czym dane te nie wskazują na to, aby droga ta miała charakter publiczny a jedynie opis użytków jako "dr". II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie przez Sąd, że o tym czy nieruchomość podlega przekształceniu znaczące są dane w ewidencji gruntów i budynków, a nie treść art. 1 ust. 2 ww. ustawy, który zawiera definicję legalną gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz faktyczny sposób korzystania z nieruchomości; 2) art. 1 ust 2 w zw. z art 4 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, a także innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków, a także mając na uwadze to, że sam fakt planistycznego przeznaczenia danego gruntu pod drogę publiczną, bez ewidencyjnego i prawnego wydzielenia tego gruntu i wybudowania na nim drogi nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dacie istotnej dla przekształcenia i nie powinien mieć znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy o wydanie zaświadczenia w świetle ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 3) art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wprowadzeniem tej regulacji ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) rozszerzono zakres działania ustawy przekształceniowej na te części nieruchomości nie mające stricte funkcji mieszkaniowej i mające m.in. charakter drogowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie z dnia 7 lutego 2022 r. skarżąca kasacyjnie dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z treści księgi wieczystej na wykazanie okoliczności, iż nieruchomość wraz z udziałami w części wspólnej jest przedmiotem obrotu, jak również na wykazanie okoliczności, że nieruchomość nie stanowi wyłącznie nieruchomości drogowej i jest zabudowana budynkami mieszkalnymi. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że niezabudowany grunt znajdujący się na nieruchomości jest funkcjonalnie związany z gruntem zabudowanym mieszkaniowo i wskazała na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie należało odnieść się do zgłoszonego w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – wydruku Księgi Wieczystej nr [..]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie złożyła wydruk KW wg stanu na dzień 7 lutego 2022 r. mający stanowić dowód na okoliczność wykazania, że nieruchomość jest przedmiotem obrotu oraz na okoliczność wykazania, że nieruchomość nie stanowi wyłącznie nieruchomości drogowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których rozwianie zależne byłoby od dopuszczenia dowodu z przedstawionego dokumentu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym na okoliczności wskazywane przez stronę. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W ramach naruszeń przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności zarzuciła: "błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie przez Sąd, że nieruchomość ma charakter drogowy, w sytuacji gdy nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi na działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 4,2752 ha, zaś dz. ew. z opisem użytków drogi "dr" zajmują jedynie powierzchnię 0,1437 ha, co wpłynęło na wynik sprawy albowiem Sąd uznał, że nieruchomość nie spełnia przesłanek ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów pomimo tego, że jest zabudowana 15 budynkami mieszkalnymi i przeważa funkcja mieszkalna". Tak skonstruowany zarzut, w którym strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na jakikolwiek przepis, który w jej ocenie został naruszony, nie mógł być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Skoro zatem wbrew art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie przytacza w treści omawianego zarzutu podstawy kasacyjnej, zarzut ten należy ocenić jako bezskuteczny. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej dotyczyły naruszeń art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania w całości wniesionej skargi administracyjnej i nie odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 107 § 3, art. 76 § 1, art. 81a § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał w pełni skargi administracyjnej jak również nie odniósł się do przeważających zarzutów, które były istotne przy rozpoznaniu sprawy. Powołane zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny, zauważając ich wzajemne powiązanie (co wynika z treści i uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) rozpoznał łącznie, mając na uwadze, że ich istotą jest zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie niewłaściwie rozpoznał sprawę, nie wykazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętych rozważań okoliczności, które doprowadziły do nieuwzględnienia argumentacji strony skarżącej i akceptując tym samym stanowisko organów wyrażone również z pominięciem argumentacji skarżącej prezentowanej w toku postępowania administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi: pominięcie okoliczności, że dominującą funkcją nieruchomości jest funkcja mieszkalna, pominięcie okoliczności, iż cała nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste i stanowi przedmiot obrotu prawnego (a więc nie może mieć przymiotu nieruchomości publicznej), niewłaściwe uznanie przez Sąd, że na części nieruchomości znajduje się pas drogowy zajęty pod drogi gminne, niewskazanie w oparciu o jakie dowody organy i Sąd uznały, że nieruchomość położona jest pasie drogowym drogi gminnej, oparcie ustalenia, iż część nieruchomości z danych ewidencji wskazuje na charakter drogowy nieruchomości, przy czym dane te nie wskazują na to, aby droga ta miała charakter publiczny a jedynie zawierają opis użytków jako "dr". Zarzuty te należało uznać za częściowo skuteczne. Rozpatrując wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowego w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., należy stwierdzić, że Sąd I instancji w istocie nie odnosząc się w pełni do postawionych w skardze zarzutów, nie wyjaśnił w granicach sprawy kluczowych dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestii, co wpłynęło na wynik rozpoznania sprawy czyniąc je przedwczesnym. Należy tym samym podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie o dokonaniu przez Sąd wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia, do wydania którego doszło z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz bez uwzględnienia treści art. 218 § 1 i 2 k.p.a., a tym samym art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., do którego odsyła art. 218 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., tj. jeśli o zaświadczenie ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei art. 218 § 2 p.p.s.a. stanowi, że organ, przed wydaniem zaświadczenia, "może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające". Należy podkreślić, że zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2040) – dalej: ustawa przekształceniowa, łączy się z doniosłymi skutkami prawnymi, stanowiąc podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z tego względu postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. Konstrukcja art. 218 § 1 k.p.a. koresponduje z treścią 218 § 2 k.p.a., który właśnie umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Z zaakceptowanych przez Sąd ustaleń organów wynika, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia było uznanie, że nieruchomość objęta wymienianą na wstępie KW, nie stanowi w całości gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Sąd stwierdził, że na spornych gruntach (działka [..], [..], [..]) "bezsprzecznie" znajduje się pas drogowy zajęty pod drogi gminne, co oznacza, że działki te nie stanowią nieruchomości, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej i z tej samej przyczyny nie można uznać także, aby były objęte treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. W ocenie Sądu okoliczność zajęcia gruntu pod drogę gminną ma potwierdzać wpis w księdze wieczystej nieruchomości – "drogi" oraz zapisy ewidencji gruntów i budynków. Sąd przyjął więc, że nieruchomość ma "niewątpliwie charakter drogowy". Podstawą możliwych ustaleń Sąd uczynił dane wynikające z ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej wskazując, że wyłącznie te dane mają znaczenie w sprawie i w istocie wykluczając możliwość i potrzebę przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, o jakim stanowi art. 218 § 2 k.p.a. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, wyłącznie z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie wpisu w dziale I księgi wieczystej, nie sposób wywieść jednoznacznego wniosku, że cała nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym, jakie przyjął Sąd I instancji, ma "niewątpliwie charakter drogowy" i co istotne – jest zajęta pod drogi gminne. Oznaczenie w ewidencji użytku gruntowego jako "dr", nawet z adnotacją "droga publiczna – droga gminna" nie może być wystarczające dla wydania postanowienia odmawiającego wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy z pozostałej dokumentacji sprawy wynika, że na działkach nr [..], nr [..] i nr [..] znajduje się infrastruktura, która nie musi być infrastrukturą drogi publicznej. W realiach niniejszej sprawy postępowanie wyjaśniające powinno objąć zatem poczynienie ustaleń dotyczących treści uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych oraz uchwały o ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych, w celu stwierdzenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość nie jest nieruchomością, o której mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej oraz przy uwzględnieniu, że cały grunt objęty wnioskiem jest przedmiotem użytkowania wieczystego. Ponadto na tle ustaleń Sądu I instancji nie są znane motywy leżące u podstaw przyjęcia przez Sąd, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością, o której mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej, ani dlaczego do wydania zaświadczenia konieczne będzie założenie dla działek o nr [..], [..] oraz [..] odrębnych ksiąg wieczystych, skoro art. 2 ust. 1 ustawy łączący skutek prawny z założeniem odrębnej księgi wieczystej dotyczy przypadku, gdy na gruncie położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, a nie obiekty lub urządzenia budowlane. Droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) nie jest budynkiem lecz "budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie dokonano pełnej analizy okoliczności faktycznych i przedwczesne było ustalenie, że nie zachodzą wątpliwości, że działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz opisane w księdze wieczystej jako "drogi" – stanowiące część nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą stanowią z pewnością drogę publiczną. Trafne jest w tym zakresie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie i jego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tym samym uzasadnione również okazały się dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 1a ustawy przekształceniowej, jako konsekwencja niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. w sytuacji, gdy nie ustalono bezspornie, czy nieruchomość objęta wnioskiem może przepisom tym podlegać. Nie mógł z kolei odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy przekształceniowej przez przyjęcie przez Sąd, "że o tym czy nieruchomość podlega przekształceniu znaczące są dane w ewidencji gruntów i budynków, a nie treść art. 1 ust. 2 ww. ustawy, który zawiera definicję legalną gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz faktyczny sposób korzystania z nieruchomości". Sąd I instancji bowiem nie wyraził poglądu, zgodnie z którym w sprawie nie jest istotna treść tego przepisu. Jakkolwiek trzeba przyznać rację stronie skarżącej kasacyjnie, że dokonanie ustaleń w sprawie w oparciu o portal mapowy nie może być uznane za posiadające moc dowodową, to Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 76 § 1 k.p.a., skoro uchybienie temu przepisowi nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji dokonał ustaleń w oparciu o księgę wieczystą i ewidencję gruntów za wystarczającą, a takie właśnie ustalenia organy także poczyniły w toku postępowania. Ponadto Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że dla niniejszej sprawy – gdy chodzi o dokumenty – znaczenie mają wyłącznie dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, a nie miało istotnego znaczenia to, jaki charakter miała przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego. Nietrafny jako przedwczesny okazał się też zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., skoro regulacja ta dotyczy "niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego", a w realiach niniejszej sprawy konieczne jest dopiero rozważenie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie". Organy takiego postępowania nie przeprowadziły, a z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika dlaczego, zwłaszcza w świetle argumentacji strony skarżącej, Sąd wykluczył zasadność przeprowadzenia takiego postępowania "w koniecznym zakresie". W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] stycznia 2020 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 218 § 2 k.p.a. Postanowienia te wydane bowiem zostały z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały treść postanowień organów, które w realiach niniejszej sprawy były rozstrzygnięciami przedwczesnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. w celu jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów w prawo własności tych gruntów. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.