I SA/Wa 2672/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.154.2022.JL w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej, jako: PKP lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako: ugn), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. znak NWIV.752.103.2012 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w [...], obręb [...] obejmującego działki: Nr [...] o pow. [...] m2, KW nr [...], Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 200 ugn i podniósł, że przedmiotowa nieruchomość wpisana do ksiąg wieczystych nr [...] oraz do księgi wieczystej nr [...] oraz nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Prawo to zostało wpisane na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1946 r., art. 32 ustawy A z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z póżń. zm.), wniosku z dnia 14 grudnia 1965 r. dz. kw. [...] oraz zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1969 r. Nr [...], wniosku dz. kw. [...] z dnia [...] września 1971 r. oraz zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] września 1971 r. Nr [...], a także wniosku dz. kw. [...] z dnia [...] lipca 1971 r. oraz zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1971 r. Nr [...]. Okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości Ministra Rozwoju i Technologii i nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ podniósł, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe należało uznać, zdaniem organu, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Skarżąca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. W ocenie organu odwoławczego ww. decyzje Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] nie potwierdzają istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Jak wynika z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powyższe stanowisko zostało odzwierciedlone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w przedmiocie ustalenia wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu. Co najważniejsze spójnie podkreśla się, iż dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Treść ww. decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] nie wskazuje natomiast na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. W związku z powyższym, organ wystąpił pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] do skarżącej o udzielenie informacji, czy decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...], w sprawie ustalenia opłat rocznych z tytułu zarządu gruntem dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], została poprzedzona przekazaniem przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd w formie prawem przewidzianej. Jak wynika z akt sprawy, ww. pismo z dnia 23 marca 2016 r. pozostało bez odpowiedzi. Ponadto organ wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] informujące, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających przekazanie w formie prawem przewidzianej w zarząd/użytkowanie PKP przedmiotowej nieruchomości. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, co winno doprowadzić do przyjęcia, że Polskie Koleje Państwowe nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że potwierdzeniem sprawowania przez skarżącą zarządu nad nieruchomością jest decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalającą dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z siedzibą w [...] opłaty roczne z tytułu zarządu gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowił przepis art. 200 ust. 1 ugn, zgodnie z którym, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Powołany przepis reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodzić też należy się z Ministrem, że istnienia prawa zarządu, nie można domniemywać. Natomiast konkretnymi dokumentami kreującymi prawo zarządu skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) się nie legitymuje. Skarżąca jako dowód na istnienie wspomnianego prawa powołuje decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalającą dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych z siedzibą w [...] opłaty roczne z tytułu zarządu gruntu. Zdaniem skarżącej, jest ona wystarczająca dla udokumentowania zarządu, co wynikać ma z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przywołane bowiem rozporządzenie, wymienia jako dowód umożliwiający stwierdzenie dotychczasowego zarządu decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd nieruchomością. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela jednak tego poglądu. Decyzja ta w żaden sposób nie nawiązuje bowiem do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam zaś fakt posłużenia się w jej redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest z tytułu sprawowania nad nim "zarządu", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. W konsekwencji zaś powyższego, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. Jak wyjaśniał bowiem Trybunał, a w ślad za nim sądy administracyjne, decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby bowiem niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 ugn, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże pozostają one aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282). Zasadnie zatem organy nie uznały ww. decyzji za dokument przesądzający o istnieniu owego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Prowadzone z kolei przez organ I instancji poszukiwania stosownych dokumentów okazały się bezskuteczne. Co przy tym istotne, skarżąca spółka nie udzieliła odpowiedzi na pismo z dnia 23 marca 2016 r. o udzielenie informacji oraz o przedłożenie dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej. Nadto, Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. poinformował, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających przekazanie w formie prawem przewidzianej w zarząd/użytkowanie PKP przedmiotowej nieruchomości. Jeśli więc organ podejmował działania w celu odszukania dokumentów mogących potwierdzać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokumentów takich nie uzyskał – nie sposób mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia w toku procedowania sprawy przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przejawiającego się w niepodejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Podkreślić należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17). Skoro zatem w toku postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodu potwierdzającego sprawowanie przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. prawnie ustanowionego zarządu gruntu Skarbu Państwa (ta okoliczność nie jest sporna w sprawie) położonego w [...], obręb [...], o numerach działek wskazanych w decyzji – to uzasadnione jest wnioskowanie, że władanie nim przez ten podmiot miało jedynie charakter faktyczny. To z kolei wykluczało możliwość potwierdzenia na jego rzecz konwersji z mocy art. 200 ugn owego władania w prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nawet w sytuacji istnienia decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...], której to odpis zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia umożliwia stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości, nie zwalnia to organów administracji ani Sądu z każdorazowego badania czy w dacie 5 grudnia 1990 r. zarząd istniał w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Powyższa okoliczność nie może bowiem przekreślić faktu, że skarżąca nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem ustanawiającym w dacie 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu PKP prawo zarządu do spornych nieruchomości. W konsekwencji zdaniem Sądu, istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Brak jest podstaw do domniemania zarządu w oparciu o ww. decyzję opłatową. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w szczególności art. 200 ugn), bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.