II OSK 2470/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt l SAB/Wr 468/23 w sprawie ze skargi Y. F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 468/23 po rozpoznaniu skargi Y. F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał wojewodzie Dolnośląskiemu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 750 złotych (pkt IV); dalej idącą skargę oddalił (pkt V); zasadził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt VI). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 24 stycznia 2022 r. Y. F. (dalej: "skarżąca" lub "cudzoziemiec") złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pismem z 24 stycznia 2022 r. Wojewoda poinformował skarżącą o terminie zakończenia postępowania. 15 czerwca 2022 r. organ wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazania informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 20 lipca 2023 r. Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, następnie 31 października 2023 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Z akt spawy wynika, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie. Uwzględniając skargę, WSA we Wrocławiu wyjaśnił skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej "u.p.o.u.", "specustawa ukraińska" lub "ustawa o pomocy"). W odniesieniu do art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. stwierdził, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wskazane regulacje dotyczą tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd podkreślił, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy, lecz nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, lecz znacznie wcześniej, tj. w 2015 r. Następnie WSA we Wrocławiu wyjaśnił pojęcie bezczynności oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw, określonych w k.p.a. oraz art. 210 u.c., wprowadzonego do ustawy o cudzoziemcach na podstawie art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91), z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r. Uwzględniając dotychczas podejmowanie poszczególnych czynności, Sąd wojewódzki stwierdził, że postępowanie Wojewody Dolnośląskiego nosi znamiona bezczynności i narusza zasady oraz terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. art. 210 ust. 1 i 2 w w. z art. 223 u.c., art. 36 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Jednocześnie przyjął, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, postawę organu oraz jego działanie, które jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 37 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec czego Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy we właściwym terminie tj. 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 750 złotych, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (charakterem bezczynności) oraz zadziała dyscyplinująco. Wojewoda Dolnośląski (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest; 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.) poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej, pomimo ustawowego zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy i braku możliwości stwierdzenia bezczynności organu, w konsekwencji także kwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.) poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej, pomimo ustawowego zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy i braku możliwości stwierdzenia bezczynności organu, w konsekwencji także kwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa, gdyż, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust, 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprawdza się do oceny, czy art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej mogły znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, w której skarżąca jest co prawda obywatelem Ukrainy, ale nie przybyła na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 13 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 821/24; 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1675/24 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wskazać także należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (zob. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 595/24; wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 976/24 - CBOSA). Otóż regulacje zawarte w 100d ustawy o pomocy, a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu chociażby częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tym aspekcie należy zauważyć, że od wybuchu tej wojny do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023 r., Urząd do Spraw Cudzoziemców 2023, https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a). Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu 24 stycznia 2022 r. Od dnia 15 kwietnia 2022 r. obowiązywał art. 100c specustawy ukraińskiej, a w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 i 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych wszystkich względów należało uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co obligowało NSA do rozpoznania skargi. Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy, należało przyjąć że organ w kontrolowanym postępowaniu nie pozostawał w bezczynności. Wprawdzie w dacie złożenia wniosku nie obowiązywał art. 100c ustawy, który wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r. Jednakże biorąc pod uwagę, że w dacie jego wejścia w życie nie upłynął 6 miesięczny termin na załatwienie sprawy, należało przyjąć, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym skargę cudzoziemki należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.