III FSK 1185/24

Dnia 27 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Stanisław Bogucki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Kr 173/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 grudnia 2023 r., nr SKO-OL-4141-35/23 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia oddalić skargę kasacyjną. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 26.03.2024 r. o sygn. I SA/Kr 173/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy U. (dalej: Gmina) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 20.12.2023 r., nr SKO-OL-4141-35/23, wydaną w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postanowienie (podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Wójt Gminy U. (dalej: Wójt lub organ pierwszej instancji) decyzją z 29.06.2023 r. określił A.G. (dalej: uczestnik postępowania) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 20.12.2023 r., uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Wójt reprezentujący Gminę wniósł na powyższą decyzję skargę do WSA w Krakowie. Uzasadniając legitymację skargową skarżącej do złożenia skargi podniósł, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje dodatkowo prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Gmina swój interes prawny wywodzi z art. 6h ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnosi się na rzecz gminy, w związku z czym gmina ma interes w otrzymaniu spornej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. 2.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja SKO w Nowym Sączu, uchylająca decyzję Wójta Gminy, określająca uczestnikowi postępowania wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako właścicielowi konkretnej nieruchomości. Skargę wniósł Wójt Gminy, a więc organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji. W ocenie WSA w Krakowie, w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygniecie wywołuje dla niej określone skutki cywilnoprawne. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że wydając decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Wójt występował w kontrolowanym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. Podkreślił, że w takim właśnie wypadku gmina wydająca (przez swoje organy) rozstrzygnięcia administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako reprezentant państwa. Odnosząc się do argumentacji skargi WSA w Krakowie wskazał, że niedopuszczalności łączenia roli beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej i roli strony, nie eliminuje to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm kompetencyjnych zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego i prawa prywatnego, regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku pierwszeństwo mają owe normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Nie ma on wtedy legitymacji uprawnień procesowych, ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę. Podsumowując WSA w Krakowie uznał, że skarga wniesiona w sprawie przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalna i z tego względu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 3. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt, reprezentujący Gminę (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak również o zasądzenie od SKO w Nowym Sączu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wójt reprezentujący Gminę zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 50 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji tego, że interes prawny we wniesieniu skargi ma także podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, którym na gruncie niniejszej sprawy jest Gmina, a nie - jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji - Wójt, zaś podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wójt reprezentujący Gminę zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 6h u.c.p.g. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przepisie tym znajduje swoje oparcie interes prawny Gminy we wniesieniu skargi do WSA w Krakowie na decyzję SKO w Nowym Sączu, mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzono postępowanie w sprawie; 2) art. 6r ust. 2 u.c.p.g. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy według tego przepisu wpływy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają służyć pokryciu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w danej Gminie, a zatem w sytuacji, gdy również w tym przepisie znajduje swoje oparcie interes prawny Gminy we wniesieniu skargi do WSA w Krakowie na decyzję SKO w Nowym Sączu. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu. Prawidłowo WSA w Krakowie odrzucił skargę Gminy reprezentowanej przez Wójta z uwagi na jej niedopuszczalność. 4.2. Sądową kontrolę decyzji administracyjnej inicjuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi może znajdować podstawę także w przepisach szczególnych (art. 59 § 2 powołanej wyżej ustawy). Zgodnie zaś z art. 32 p.p.s.a. stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, mimo że postępowanie sądowoadministracyjne ma charakter kontradyktoryjny, dwustronny, a strony mają w nim zapewnione równe prawa. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżący) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy postępowania mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W kwestii legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, w sytuacji gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, zarówno orzecznictwie, jak i doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00, wyrok NSA z 28.05.2009 r., I OSK 782/08; postanowienie NSA z 20.01.2011 r., II FSK 2515/10). Powyższe stanowisko wyrażone zostało także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003 r. o sygn. OPS 1/03, w której przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt, burmistrz lub prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16.02.2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10.04.2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311) oraz art. 38 ust. 1 ustawa 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.). Tym samym, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. 4.3. W rozpatrywanej sprawie Wójt był organem, wydającym w pierwszej instancji decyzję wobec uczestnika postępowania w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od września do grudnia 2022 r. oraz od stycznia 2023 r. Wójt jest jednocześnie organem wykonawczym Gminy (art. 11a ust. pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), uprawnionym do reprezentowania jej na zewnątrz (art. 31 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), w tym również do składania środków prawnych w jej imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.) oraz do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych (art. 39 ust. 1 u.s.g.). On też podpisał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu, sporządzającemu skargę kasacyjną w imieniu Gminy. Należy zauważyć, że choć formalnie inny podmiot, niż wydający decyzję wniósł skargę na decyzję, to z uwagi na powiązania i zależność obu tych podmiotów (Gminy i jej organu Wójta) uznać należy, że wniesienie skargi przez Gminę, której Wójt wydał decyzję w pierwszej instancji, jest niedopuszczalne. Podnieść ponadto należy, że w tym przypadku Gmina wywodziła swoje uprawnienie do wniesienia skargi z faktu, że posiadała interes prawny. Wskazywała, że skoro opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi określone podmioty zobowiązane są wnosić na rzecz Gminy, na terenie której położone są nieruchomości lub lokale, a zaskarżona decyzja ma ten skutek, że Gmina nie otrzyma spornej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to zachodzi związek pomiędzy sytuacją prawną Gminy i wskazaną regulacją prawną. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi wpływ, który ma służyć pokryciu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w danej gminie. Wprawdzie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód budżetu gminy (art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6r ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.). Z faktu, że opłata stanowi dochód gminy nie można jednak wywieść wniosku, że ma ona interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na ww. decyzję SKO w Nowym Targu, uchylającą decyzję Wójta tej Gminy, ustalającą wysokość zobowiązania w tej opłacie. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Dochód gminy stanowią wpływy m.in. z opłat pobranych, ale tylko pobranych należnie. Gmina (jako podmiot) nie ma jednak żadnego uprawnienia do żądania od konkretnego właściciela nieruchomości uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wierzycielem uprawnionym do przymusowego wykonania decyzji w przedmiocie tego zobowiązania jest bowiem organ podatkowy, czyli w konkretnym przypadku Wójt (art. 6 ust. 12 u.c.p.g., zgodnie z którym do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta). Z ww. przepisu wynika zatem bezpośrednio dla gminy prawo do wpływów z opłaty. Skutki wydanych decyzji odnoszą się zaś do jej sytuacji tylko pośrednio, przez zwiększenie bądź zmniejszenie jej dochodów. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Gminę reprezentowaną przez Wójta, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Sam fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. Wójt nie posiada więc legitymacji skargowej i nie może kwestionować w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji SKO, mocą której uchylono jego własną decyzję. Tym samym prawidłowo postąpił WSA w Krakowie, który na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił jako niedopuszczalną skargę wniesioną w rozpatrywanej sprawie przez organ pierwszej instancji. 4.4. Z uwagi na to, że żaden z wniesionych zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek taki zgłoszony w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Natomiast w związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Sędzia NSA Stanisław Bogucki