I SA/Kr 173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Kuśnierz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 grudnia 2023 r. nr SKO-OL-4141-35/23 w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. skargę odrzucić, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych). Wójt Gminy U. (dalej: organ I instancji, Strona Skarżąca) decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. nr 3326/5/2022 określił A.G. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości w S. [...], od września do grudnia 2022 r. oraz od stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania A.G., decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr SKO-OL-4141-35/23 uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Wójt Gminy U., reprezentujący Gminę U., wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając legitymację skargową Strony Skarżącej do złożenia skargi podniesiono, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; ze zm., dalej: P.p.s.a.) odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje dodatkowo prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 6h z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1469; dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnosi się na rzecz gminy, w związku z czym gmina ma interes w otrzymaniu spornej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zasadniczym kryterium dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot uprawniony, tj. taki, któremu przepisy prawa przyznają legitymację procesową do złożenia i popierania skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych publikowane są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak określonej legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania, przy czym stwierdzenie jej braku po stronie skarżącego powoduje – co do zasady – konieczność oddalenia skargi. Niemniej jednak, w określonych sytuacjach, m.in., gdy skargę wnosi podmiot niemieszczący się w żadnej z ww. grup podmiotów wskazanych w art. 50 P.p.s.a., który a limine nie może mieć legitymacji skargowej lub też, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (np. gdy skarga została złożona przez organ I instancji), zasadne będzie odrzucenie takiej skargi, a nie jej oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10). W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu uchylająca decyzję organu I instancji określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właściciela konkretnej nieruchomości. Skargę wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji. W związku z tym należy wskazać, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. (odpowiednio art. 13 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 3 O.p.). Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego rozstrzygniecie w sprawie administracyjnej, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego, gdy są one powołane do orzekania w sprawie indywidualnej, na płaszczyźnie zasady praworządności, powinien zapewniać udział prokuratora i postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 482/14; z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12 oraz M. Stahl, ZNSA 2006, nr 6, s. 42-44; J. P. Tarno "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", PiP 2006, z. 2 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura; T. Woś - glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004, nr 12, s. 70-80). Reasumując, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygniecie wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Organ pierwszej instancji nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie obowiązujące przepisy prawne nie pozostawiają wątpliwości, że Wójt Gminy U. wydając decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, występował w kontrolowanym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w pierwszej instancji. Należy podkreślić, że w takim właśnie wypadku gmina wydająca (przez swoje organy) rozstrzygnięcia administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako reprezentant państwa. Odnosząc się do argumentacji skargi, a także oparcia kwestionowanego postanowienia na normie proceduralnej i przepisach u.c.p.g., należy wskazać, że niedopuszczalności łączenia roli beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej i roli strony, nie eliminuje to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm – odpowiednio, norm kompetencyjnych zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego i np. norm prawa prywatnego regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku niejako pierwszeństwo mają owe normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Siłą rzeczy nie ma on wtedy uprawnień procesowych, ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 758/17). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury i piśmiennictwa. Ponadto zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt K 32/08). Rozpoznając skargą Gminy Koziegłowy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Trybunał zaznaczył, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje tę sferę ich działania, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też, pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z Konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Podsumowując, skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji jest niedopuszczalna i z tego względu podlega odrzuceniu. Skoro skarga jest niedopuszczalna, nie było także dopuszczalne merytoryczne rozpatrywanie przez Sąd zawartych w niej wniosków i zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt. 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.