II GSK 1620/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 82/21 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2020 r. nr BP.501.1182.2020.1103.OP8.8975 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 1 oraz 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje w całości od zasądzenia od skarżącego K. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 82/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi K. Z. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 30 października 2020 r. nr BP.501.1182.2020.1103. OP8.8975 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 4 czerwca 2020 r., nr WITD.DI.0152.VIII0309/14/20, nakładającą karę pieniężną ponad kwotę 2000 złotych, w pkt 2. uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 4 czerwca 2020 r., nr WITD.DI.0152.VIII0309/14/20, w części nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 2000 złotych, w pkt 3. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego . II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 5 marca 2020 r. podczas kontroli drogowej w punkcie kontroli oznaczonym jako [...], na drodze wojewódzkiej nr [...], został zatrzymany do kontroli samochód marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował skarżący, który wykonywał krajowy przewóz drogowy na potrzeby własne. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr WITD.DI.P.VIII0309/63/20 z dnia 5 marca 2020 r. Analiza okazanego w trakcie kontroli dowodu rejestracyjnego pojazdy wykazała, że pojazd ten nie został poddany wymaganemu corocznemu badaniu technicznemu, którego termin upłynął 30 stycznia 2020 r. W związku z powyższym stwierdzono naruszenie prawa polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. W trakcie kontroli stwierdzono również, że skarżący naruszył obowiązek terminowego wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy i pamięci cyfrowej jednostki pojazdu. Decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r., nr WITD.DI.0152.VIII0309/14/20, Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Opolu (organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (2.000 zł), naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy (500 zł) i naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu (500 zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył brzmienie przepisów art. 81 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d) oraz art. 92a ust. 1 i 6, art. 92b ust. 1-2 oraz art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) i stwierdził, że w świetle oczywistych ustaleń poczynionych w toku postępowania kontrolnego i wyjaśniającego skarżący dopuścił się trzech naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do u.t.d. (Ip.9.1 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, podlegające karze w wysokości 2.000 zł; lp. 6.3.17 – naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, podlegające karze w wysokości 500 zł; lp. 6.3.18 – naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z tachografu cyfrowego, podlegające karze w wysokości 500 zł). Organ wyjaśnił, że kontrolowany pojazd wyposażony był w tachograf cyfrowy. Zgodnie z informacją zawartą na karcie kierowcy skarżący przedsiębiorca nie wczytał danych w okresie od dnia 9 kwietnia 2019 r. od godz. 10:43, a zatem maksymalny okres 28 dni na odczyt danych z karty nie został dotrzymany, gdyż minęło 331 dni kalendarzowych od tej daty. Termin odczytu przekroczono o 302 dni. W ocenie organu, skarżący prowadził pojazd w okresie: październik – grudzień 2019 r. 59 razy, tj. 24 dni zarejestrowanej działalności w październiku, 20 dni w listopadzie i 15 dni w grudniu, zaś w okresie od stycznia do marca 2020 r. – 46 razy. Przytaczając brzmienie art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, organ wskazał, że przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 mają obowiązek terminowego wczytywania danych z urządzenia rejestrującego lub kart kierowcy. Organ podniósł, że art. 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 przewiduje, że kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki lub dane cyfrowe za bieżący dzień oraz 28 dni poprzednich. Ograniczenie zakresu kontroli do dnia bieżącego i poprzedzających 28 dni dotyczy sprawdzenia czasu pracy kierowcy oraz dokumentów okazywanych przez kierowcę, nie ma jednak zastosowania do badania daty pobrania danych z karty bądź urządzenia rejestrującego. Analizując materiały zgromadzone w trakcie kontroli uznał organ, że strona nie dopełniła obowiązku wczytywania wymaganych danych z karty kierowcy w określonym przepisami terminie. Zdaniem organu, skarżący naruszył także obowiązek wczytywania wymaganych danych z tachografu cyfrowego (załącznik nr 3 lp. 6.3.18), gdyż zgodnie z informacją zawartą w pamięci masowej cyfrowego urządzenia rejestrującego nie wczytano danych od dnia 8 września 2016 r. od godziny 12:52, a zatem maksymalny okres 90 dni na odczyt danych nie został dotrzymany, gdyż minęło 1274 dni kalendarzowych (124 dni zarejestrowanej aktywności) od daty poprzedniego odczytu, a zatem termin odczytu przekroczono o 34 dni. Powyższe naruszenie obligowało do nałożenia na skarżącego kary w wysokości 500 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 189a § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 189d k.p.a. oraz art. 189e i art. 189f k.p.a., natomiast skoro wysokość kar pieniężnych za ustalone naruszenia przepisów została określona przez ustawodawcę w sposób sztywny, to nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania ich wysokości. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, GITD uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaaprobował w całości ustalenia stanu faktycznego wynikające z protokołu kontroli oraz przyjęte podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1, 7 i 11 u.t.d. oraz brak przesłanek do zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów na zaistnienie okoliczności mogących obalić ustalenia organu pierwszej instancji. Ciężar dowodu wystąpienia okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Odnośnie do zarzutu naruszenia zasad postępowania, GITD wskazał, że organ I instancji zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy. Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jej uchylenie w całości lub w części oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 4 czerwca 2020 r. nakładającą karę pieniężną ponad kwotę 2000 zł, uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 4 czerwca 2020 r w części nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 2000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. WSA w Opolu wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady EWG nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Sąd Wojewódzki stwierdził, że za niebudzące wątpliwości przyjąć należało ustalenia poczynione podczas kontroli drogowej, w ramach której stwierdzono, że skarżący wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, tj. naruszenie odpowiadające Ip.9.1. załącznika nr 3 do u.t.d., co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 2.000 zł. Skarżący poczynionych w tym zakresie ustaleń nie negował, a nawet fakt ten przyznał. Sąd I instancji wskazując na brzmienie art. 71 ust. 1 u.p.r.d., stwierdził, że organy zasadnie przyjęły, że poruszanie się przez skarżącego w dniu 5 marca 2020 r. po drogach publicznych w sytuacji, gdy minął już ustalony w dowodzie rejestracyjnym termin badania technicznego, doprowadziło do naruszenia przepisów prawa przez wykonywanie przez skarżącego przewozu drogowego na potrzeby własne pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy w sprawie prawidłowo przyjęły w omawianym zakresie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż do naruszenia doszło na skutek "niedopilnowania" swoich spraw przez skarżącego. WSA uznał także, że skarżący nie dochował obowiązku dokonania wczytania danych z karty kierowcy od dnia 9 kwietnia 2019 r., tj. przez 331 dni zarejestrowanej działalności, oraz obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu cyfrowego pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w okresie od 8 września 2016 r. do dnia kontroli, tj. przez 124 dni zarejestrowanej działalności. W zakresie powyższych naruszeń skarżący podnosił, że jest rolnikiem, a zatem nie ciążą na nim wymienione obowiązki. Wobec takich twierdzeń skarżącego, w ocenie WSA, organ nie mógł poprzestać jedynie na wezwaniu skierowanym do skarżącego w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania z dnia 5 marca 2020 r., w którym zobowiązał stronę do złożenia wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli oraz wskazania okoliczności sprawy i przedłożenia dowodów potwierdzających, że strona nie miała wpływu na powstanie ww. naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane naruszenie na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ. Organ po otrzymaniu wyjaśnień skarżącego, w tym informacji, że jest on rolnikiem i nie mają do niego zastosowania przepisy o czasie pracy kierowców, nie zobowiązał go do wyjaśnienia, w jakim okresie czasu i jakiego rodzaju przewozy drogowe wykonywał dla prowadzonego gospodarstwa rolnego, a jakie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, ani też nie zobowiązał skarżącego do przedłożenia wszelkiej dokumentacji potwierdzającej, że we wskazanych okresach wykonywał przewozy, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 561/2006, w szczególności, jakie produkty były przedmiotem przewozu, kto był odbiorcą, dokąd i na jakim dystansie produkty te były przewożone. Sąd Wojewódzki wskazał, że w sytuacji braku wyjaśnienia tych okoliczności trudno uznać, że zapadłe rozstrzygnięcie w części dotyczącej nałożenia kary za naruszenie obowiązku terminowego odczytania danych zarejestrowanych na karcie kierowcy oraz danych z tachografu cyfrowego oparte zostało na wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, a zgromadzony materiał dowody był wystarczający do nałożenia kar w tej części. WSA w Opolu wskazał, że art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców przewiduje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do kategorii pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłączenie stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia (ust. 1), natomiast w art. 29 ust. 2 ww. ustawy przewidziano, że kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, są wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skarżący jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne może być zwolniony z obowiązku sczytywania i rejestrowania danych z karty kierowcy i z tachografu cyfrowego, jednakże pod warunkiem wykazania, że wykonywał on przewozy osobiście, samochodem wchodzącym w skład jego przedsiębiorstwa i przewozy te wykonywał w ramach prowadzonej działalności w promieniu 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Okoliczności te nie zostały w sprawie w ogóle wyjaśnione ani rozważone. Sąd I instancji podniósł zatem, że stwierdzone w ww. zakresie (art. 92a ust. 1 ustawy i Ip.6.3.17 oraz Ip.6.3.18 załącznika nr 3 do ustawy) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w zakresie, w jakim nakładała na skarżącego karę pieniężną w kwocie wyższej niż 2.000 zł. Sąd Wojewódzki końcowo wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę "w części", organ I instancji uwzględni przedstawione rozważania i uzupełni materiał dowodowy o ustalenia dotyczące tego, czy we ww. okresach niewczytania w terminie danych z karty kierowcy skarżącego oraz z tachografu pojazdu skarżący używał faktycznie tego pojazdu na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, a następnie, w zależności od wyników poczynionych ustaleń, dokonana zostanie subsumcja stanu faktycznego. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w zakresie pkt 1 i 2, to jest w części dotyczącej uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2020 r. w części nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 2.000 zł oraz w części dotyczącej uchylenia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 czerwca 2020 r. w części nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 2.000 zł, wnosząc o jego uchylenie w ww. części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegające na uchyleniu w części decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 2.000 złotych i poprzedzającej ją decyzji, w wyniku niepełnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez mylne przyjęcie, że organy nie ustaliły należycie kwestii związanych z możliwością zastosowania art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, w którym wyłączono ze stosowania art. 5-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w zakresie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ już podczas kontroli drogowej prawidłowo ustalił stan faktyczny, a w szczególności stwierdził, jakie naruszenia z zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zostały popełnione i z opisu tych naruszeń wynika, iż skarżący nie dopełnił obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy oraz obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu i tym samym nie mógł być objęty wyjątkiem określonym w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do nałożenia kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w lp. 6.3.17 i 6.3.18 załącznika 3 do u.t.d, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ dochował wszelkiej staranności w dokładnym i dogłębnym zbadaniu sprawy i zebrał wszystkie możliwe dowody na okoliczność dokonanych przez skarżącego naruszeń, a tym samym przy braku przedstawienia jakichkolwiek dowodów przez skarżącego i ograniczenia jego udziału w postępowaniu jedynie do wskazania, że organ wziął pod uwagę dni kalendarzowe, a nie dni zarejestrowanej działalności, oraz że jest rolnikiem, słusznie nałożył on karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za czyny będące naruszeniami określonymi w lp. 6.3.17 i 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d.; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, polegającą na tym, że Sąd I instancji uznał, że dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.t.d. wystarczające było stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, oraz że kara za naruszenie z lp. 9.1 załącznika 3 do u.t.d. jest słuszna i zasadna, podczas gdy w przypadku naruszeń z lp. 6.3.17 i 6.3.18 załącznika 3 do u.t.d. WSA stwierdził, że konieczne są dodatkowe wyjaśnienia i poszukiwanie przez organ dowodów potwierdzających twierdzenia strony przy jednoczesnym uznaniu, że nie budziło wątpliwości, że skarżący nie dochował obowiązku dokonania wczytania danych z karty kierowcy oraz obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu cyfrowego pojazdu, a zatem Sąd niezasadnie "w różny sposób" ocenił te same dowody w zależności od stwierdzonych naruszeń i nałożonych kar pieniężnych za te naruszenia i tym samym "różnie i niezasadnie" potraktował kary pieniężne, pomimo ż wszystkie wynikają i są nakładane na podstawie "jednego art. 92a ust. 1 u.t.d." oraz mają jednakowy charakter – są nakładane w przypadku stwierdzenia, że doszło do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie i uznanie, że treść protokołu kontroli nie stanowi wystarczającej podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie pomimo podpisania przez kontrolowanego protokołu kontroli bez zastrzeżeń i nie przedstawienia przez stronę podczas kontroli oraz całego postępowania administracyjnego dowodów mogących świadczyć o błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie (brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli). V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane w postaci zarzutów podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do zaskarżonej części wyroku Sądu Wojewódzkiego. 3. Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazał się zakresowo pozytywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku w części obejmującej rozstrzygnięcia wynikające z jego punktów pierwszego i drugiego. 4. Dokonując kontroli zaskarżonego w wyznaczonym wyżej obszarze na tle zarzutów podniesionych w pkt I.3 i I.4 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotnie kontrolowany Sąd Wojewódzki dopuścił się obrazy przepisów prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sformułowanie formalnie niepełnego i fragmentarycznie niejasnego uzasadnienia prawnego (por. w tym zakresie miarodajne orzecznictwo – np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., II GSK 1891/24; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2024 r., II GSK 1350/21; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2024 r., II GSK 2332/23), które – poddane weryfikacji aposteriorycznej – dowodzi, że przyjęte w zaskarżonym wyroku i rekonstruowalne jedynie implicite przesłanki co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy bezpośrednio doprowadziły do wadliwego zastosowania normy odniesienia przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części oraz przez naruszenie obowiązku orzeczenia co do całości przedmiotu zaskarżenia w granicach sprawy, której dotyczy skarga. 5. Zasadniczym błędem rozważań prawnych Sądu a quo w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku (zob. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.) było niewskazanie pełnej reguły normatywnej, która upoważniałaby do sądowoadministracyjnego wzruszenia kontrolowanych decyzji organów drugiej i pierwszej instancji jedynie w części, pomimo braku podstaw do stwierdzenia podzielności sprawy administracyjnej, której dotyczyła skarga, oraz braku podstaw do wydzielenia w treści zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć cząstkowych, które mogłyby stać się przedmiotem odrębnego orzekania w wyroku uwzględniającym skargę. Kontrolowany Sąd Wojewódzki – jak można przypuszczać – przyjął założenie, że skoro w sprawie stwierdzono istotne naruszenia prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) tylko w odniesieniu do części stanu faktycznego sprawy dotyczącego niektórych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, za które ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) przewiduje odrębne (cząstkowe) kary pieniężne (zob. art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d.), to wystarczającą podstawą do częściowego uwzględnienia skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. – także decyzji organu pierwszej instancji) tylko w części odpowiadającej jednostkowym wymiarom kary pieniężnej za te naruszenia (zob. poz. 6.3.17 i 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d.) jest norma kompetencji procesowej wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 in principio p.p.s.a., upoważniająca sąd administracyjny – w razie stwierdzenia określonych typów naruszeń prawa – do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie przez uchylenie tych orzeczeń w całości albo w części. Założenie powyższe jest jednak pozbawione uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że możliwość wyróżnienia decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawę administracyjną co do istoty w części (tzw. decyzji częściowych – zob. art. 104 § 2 k.p.a.) lub rozstrzygnięć cząstkowych w ramach decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w całości jest konsekwencją i funkcją regulacji prawa materialnego, która podlega konkretyzacji w tych decyzjach. O ile więc dopuszczalność wydawania decyzji częściowych jest warunkowana tzw. podzielnością sprawy administracyjnej, o tyle możliwość podziału rozstrzygnięcia sprawy (osnowy decyzji) na rozstrzygnięcia cząstkowe (por. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest zawsze determinowana treścią podstawy materialnoprawnej, która jest konkretyzowana w decyzji. Powyższa zależność zachowuje ważność także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który – uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. – nie może abstrahować od treści podstawy materialnoprawnej i w sposób od niej niezależny wzruszać zaskarżoną decyzję w części, jeżeli naruszenia prawa materialnego lub procesowego dotyczą jedynie fragmentu rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo sąd administracyjny jest w tym zakresie związany sposobem ukształtowania treści kontrolowanego orzeczenia administracyjnego. Jeżeli orzeczenie to nie jest podzielone na rozstrzygnięcia cząstkowe lub nie zawiera elementów pozwalających na zakresową relatywizację osnowy, to nie jest dopuszczalna fragmentacja jego rozstrzygnięcia w celu wykonania kompetencji orzeczniczej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc powyższe twierdzenia do stanu sprawy, której dotyczy skarga, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść regulacji materialnoprawnej wynikającej z art. 92a i art. 93 u.t.d. nie stanowi podstawy do wydzielenia w decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., rozstrzygnięć cząstkowych odpowiadających wysokości jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, stypizowane w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca traktuje bowiem ww. sprawę nałożenia kary pieniężnej jako pewną całość (por. art. 93 ust. 1 i 3 u.t.d.), obejmującą ogół naruszeń prawa przypisanych do danego czynu (czynów) i stwierdzonych podczas jednej kontroli drogowej (art. 92a ust. 3 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d.), jednej kontroli (art. 92a ust. 4 w zw. z art. 92a ust. 2 u.t.d.) lub kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy (art. 92a ust. 5 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d.), limitując jej ostateczną wysokość w razie kumulacji kwalifikacji prawnej danego czynu (zob. art. 92a ust. 3-5 u.t.d.) lub eliminując wielość kar, jeżeli ten sam czyn wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. art. 92a ust. 10 u.t.d.). Skarżony organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji również nie miały wątpliwości co do jedności i niepodzielności sprawy nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., jak również co do braku możliwości wydzielenia w ramach ustalonej ostatecznie kary pieniężnej (3.000 złotych) rozstrzygnięć cząstkowych w postaci kar jednostkowych w wysokości 2.000 złotych (za naruszenie, o którym mowa w poz. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz 1.000 złotych (za naruszenia, o których mowa w poz. 6.3.17 i 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d.). Wobec powyższego należało z jednej strony stwierdzić, że kontrolowany Sąd Wojewódzki – nie wyjaśniając podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie sposobu zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – naruszył istotnie art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., z drugiej zaś – co zostało stwierdzone powyżej – na tle podniesionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. konieczne było uznanie, że w sprawie, której dotyczy skarga, brak było podstaw do uchylenia poddanych kontroli decyzji jedynie w części. Jednocześnie uwzględniając zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd a quo – wbrew treści art. 151 p.p.s.a. – nie orzekł o "całości skargi", albowiem uwzględniając w punktach pierwszym i drugim zaskarżonego wyroku skargę przez uchylenie decyzji organów drugiej i pierwszej instancji "w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję (...) nakładającą karę pieniężną ponad kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych" (punkt pierwszy) oraz "w części nakładającej karę pieniężną ponad kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych" (punkt drugi), Sąd ten nie oddalił skargi w pozostałej części, co – pomijając wadliwość materialną takiego rozstrzygnięcia – było dodatkowym i istotnym naruszeniem prawa procesowego. 6. Wobec przedstawionej argumentacji oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, zaskarżony wyrok podlegał kasatoryjnemu wzruszeniu w zaskarżonej części. Ponownie rozpoznając sprawę, kontrolowany Sąd Wojewódzki uwzględni sformułowaną powyżej ocenę wykładniczą (art. 190 p.p.s.a.) oraz dokona ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji, przyjmując że zawarte w niej rozstrzygnięcie stanowi jednolitą i niepodzielną całość. 7. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części (co do punktów pierwszego i drugiego) oraz przekazał w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, odstępując w całości od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2