IV SA/Wa 1644/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę Decyzją z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania T. N. (skarżącego) od decyzji Wójta Gminy L. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: T. N. wystąpił z wnioskiem z 13 kwietnia 2018 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu D., położonego na działce o nr ew. [...] w obrębie L., gm. L.. W toku postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z dnia 10 maja 2018 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na stan zasobów wodnych i zagrożenia osiągnięcia przez nie celów środowiskowych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z 28 maja 2018 r. stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w opinii z 5 czerwca 2018 r. również stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w niniejszej sprawie. Organ prowadzący postępowanie postanowieniem z 16 czerwca 2018 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia – mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Skarżący w dniu 9 lipca 2018 r. przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w opinii Sanitarnej w opinii z 13 września 2018 r. negatywnie zaopiniował ww. przedsięwzięcie wskazując na niezgodność lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami określonymi dla terenu rolnego (symbol R) w obowiązującym Miejscowym Planie zagospodarowania Przestrzennego Gminy L.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z 13 grudnia 2019 r. uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia i określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Wójt Gminy L. decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, ze względu na niezgodność jego lokalizacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy L.. Organ pierwszej instancji wskazał, że teren działki, na której planowana jest inwestycja, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową mieszaną (MM), zaś pozostałą – znaczną część działki stanowią tereny rolne (R). Zdaniem Wójta planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu, bowiem planowana przez inwestora zabudowa i działalność produkcyjna stoi w wyraźnej kolizji z podstawowym przeznaczeniem terenu MM. Wskazano, że ustalenia planu dotyczące danego terenu wskazują na możliwość istnienia obiektów dla działalności produkcyjnej, które jedynie uzupełniają prawidłową realizację funkcji podstawowej i zaledwie dopuszczają pewnego rodzaju działalności, lecz wyłącznie nieuciążliwe. Uwagi zgłoszone przez strony przedmiotowego postępowania wskazują na istotną uciążliwość uniemożliwiającą właścicielom sąsiednich nieruchomości spokojne i zgodne z zasadami współżycia społecznego użytkowanie nieruchomości. Organ stwierdził także, że przedmiotowa działka, na której planowane jest przedsięwzięcie częściowo przeznaczona jest również jako teren z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy polowe, łąki, pastwiska i nieużytki, oznaczony na rysunku planu symbolem R (teren rolny). Powołując się na § 34 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. organ wskazał, że teren rolny wyklucza możliwość zabudowy budynków produkcyjnych, których realizacja możliwa jest na terenach z podstawowym przeznaczeniem pod działalność produkcyjno – usługową, oznaczoną na rysunku planu symbolem PP. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa. Skarżący zarzucił także: - pominięcia stanowiska Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko - oparcie ustaleń na podstawie zastrzeżeń osób nie zamieszkujących (a jedynie zameldowanych) w pobliżu planowanego przedsięwzięcia; - pominięcie poparcia dla rozbudowy przedsięwzięcia przez ponad 230 mieszkańców gminy L.; - naruszenie § 20 ust. 2 pkt 2 uchwały gminy L. w sprawie planu – bowiem przepis ten dopuszcza na terenach MM lokalizacje obiektów dla działalności produkcyjnej łącznej na jednej działce lub na odrębnych działkach; - naruszenie art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji zaistnienia przesłanek do jej wydania. Kolegium rozpatrując odwołanie – po dokonaniu analizy przepisów uchwały gminy L. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznało, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 80 ust. 2 ustawy, a mianowicie lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia obowiązującego planu mają charakter wiążący dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, organ podniósł, że opnie oraz uzgodnienia z innymi organami, nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jedynie mają charakter pomocniczy w zakresie w jakim organy te są wyspecjalizowane. Stwierdził także, że krąg stron postepowania został ustalony prawidłowo. Odnosząc się do tej kwestii wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego osoby: N. S., M. N., E. R., K. M., A. B. oraz T. N. nie posiadają statusu strony w niniejszym postępowaniu, co jednak nie uniemożliwia tym osobom wnoszenie uwag i wniosków do planowanej inwestycji jako mieszkańcom wsi L. (vide: dział III ustawy). Z kolei I. i S. M. posiadają nieruchomość (działka ozn. nr ew. [...]) znajdującą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, zatem słusznie uznani zostali za stronę postępowania. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] T. N. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez wadliwe ustalenie, że planowana inwestycja obejmuje tereny rolne w sytuacji, gdy ma zostać zlokalizowana na terenach oznaczonym jako MM, na których dopuszcza się lokalizację obiektów o działalności produkcyjnej łącznej na jednej działce lub na odrębnych działkach. Podniósł również brak przeprowadzenia pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek dla wydania decyzji ze względu na nieprawidłowo stwierdzoną a priori niezgodność lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gm. L.. Zarzucił również pominięcie stanowiska Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny przedmiotowego przedsięwzięcia na stan zasobów wodnych i zagrożenia przez nie osiągnięcia celów środowiskowych, jak również pominięcie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., w ocenie którego planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko oraz, zdaniem którego plan zagospodarowania przestrzennego gm. L. dopuszcza realizacje przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie zastrzeżeń osób nie zamieszkujących (a jedynie zameldowanych) w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, ewentualnie osób bez zdolności do rozumienia znaczenia swoich czynów ze względu na uwiąd starczy oraz dopuszczenie do udziału w sprawie osób na prawach strony pomimo braku ich legitymacji. Skarżący zarzucił, że organy pominęły poparcie dla przedsięwzięcia rozbudowy jego zakładu dokonanego przez ponad 230 mieszkańców gm. L.. Pominięto również, że na sąsiednich działkach prowadzona jest produkcja rolnicza i hodowla bydła na skalę przemysłowe przez osoby składające zastrzeżenia do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub ich rodziców, Ponadto - zdaniem skarżącego- został naruszony § 20 ust. 2 pkt 2 oraz § 34 uchwały Gminy L. Planu ws. zagospodarowania przestrzennego gm. L. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że zachodzi niezgodność lokalizacji ww. przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy L., w sytuacji, gdy przepis ten dopuszcza na terenach oznaczonych jako MM lokalizacje obiektów dla działalności produkcyjnej łącznej na jednej działa lub na odrębnych działkach, zaś § 34 nie zakazuje lokalizacji obiektów o działalność produkcyjnej. W ocenie skarżącego organ naruszył art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji zaistnienia przesłanek do jej wydania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie T. N. wystąpił z wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2018 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu D. położonego na działce o nr ew. [...] w obrębie L., gm. L.. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia [art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw 9Dz. U. poz. 1712)]. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko [§ 3 ust. 1 pkt 48 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w związku z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839)]. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły – mając na uwadze całokształt materiału dowodowego, że przedmiotowa lokalizacja nie spełnia warunku określonego w art. 80 ust. 2 ustawy, tj. lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że działka o nr ew. [...] w obrębie L., gm. L. objęta jest regulacjami uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. - zwanej dalej "uchwałą", "planem". Analiza materiału dowodowego (zestawienie map wskazujących położenie inwestycji z rysunkiem planu) wskazuje, że planowana inwestycja obejmuje tereny rolne (oznaczone symbolem R) oraz przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (symbol MM). Z części tekstowej planu - § 20 wynika, że na terenie MM podstawowym przeznaczeniem terenu zabudowy mieszkaniowej mieszanej jest zabudowa: jednorodzinna, zagrodowa i usługowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Na terenach MM dopuszcza się lokalizację: 1) obiektów dla usług łączonych z funkcją mieszkaniową (w budynkach wolnostojących lub wbudowanych w budynki mieszkalne) lub na odrębnych działkach jako samodzielne usługi, 2) obiektów dla działalności produkcyjnej łączonych na jednej działce z funkcją mieszkaniową lub na odrębnych działkach, 3) budynków garażowych i gospodarczych, 4) urządzeń komunikacji kołowej i pieszej, 5) urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych, 6) obiektów małej architektury, przy czym uciążliwość dla środowiska wywołana funkcjonowaniem obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych nie może wykraczać poza granice wyznaczonego terenu Z kolei podstawowym przeznaczeniem terenów rolnych - R (§ 34 uchwały) są uprawy polowe, łąki, pastwiska i nieużytki. Na terenach rolnych ustalono lokalizację: 1) siedlisk i gospodarstw specjalistycznych, 2) obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną, 3) stawów rybnych, 4) zbiorników wodnych, 5) urządzeń melioracji, 6) urządzeń przeciwpowodziowych, 7) terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych, 8) dróg gospodarczych dojazdowych do pól, 9) sieciowych elementów infrastruktury technicznej napowietrznej i podziemnej dla obsługi ludności i rolnictwa, 10) terenów zalesień. Na powyższych terenach dopuszcza się w obrębie istniejących siedlisk adaptację, modernizację, przebudowę i rozbudowę zabudowy zagrodowej oraz zmianę przeznaczenia użytkowania zabudowy zagrodowej na zabudowę letniskową, mieszkaniową jednorodzinną w obrębie siedliska. W tej sytuacji, w ocenie Sądu Kolegium słusznie uznało, mając na uwadze, że planowana inwestycja obejmuje w znacznej mierze tereny oznaczone w planie jako rolne, iż na tych terenach plan wykluczył lokalizację przedsięwzięcia planowanego przez skarżącego. Zdaniem Sądu całokształt regulacji zawartej w § 34 miejscowego planu wyraźnie wskazuje, że plan nie dopuszcza na terenach oznaczonych symbolem R rozbudowy zakładu skarżącego (tartaku i stolarni produkującej palety). Brak wyraźnego zakazu lokalizacji działalności produkcyjnej nie oznacza, że można zignorować pozostałe postanowienia zawarte w § 34 planu, ponieważ treść aktów prawnych, w tym także aktów prawa miejscowego, nie może być odczytywana jedynie z fragmentów normy prawnej i bez uwzględniania całokształtu regulacji. Skoro przepis wskazuje, że dopuszcza się lokalizację na tym terenie obiektów gospodarczych związanych z hodowlą i produkcją rolną – to a contrario – niezwiązane z hodowlą i produkcją rolną obiekty nie są dopuszczone. Zauważenia wymaga również, że skoro z cytowanego wyżej art. 80 ust. 2 ustawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, LEX nr 2646621, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245). W ocenie Sądu organy przeprowadziły w niniejszej sprawie wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe pozwalające na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 7 i 77 kpa., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego, stosownie do reguł wskazanych w art. 80 i 107 § 3 kpa., Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów w ocenie Sądu, pozostają one bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zresztą są to zarzuty tożsame z podnoszonymi w odwołaniu, do których organ odwoławczy w sposób kompletny się odniósł. Brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium, że uzgodnienia, ustalenia i opinie organów współdziałających w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach pełnią rolę wyłącznie pomocniczą w zakresie w jakim są wyspecjalizowane, zaś ostateczna ich ocena należy do organu prowadzącego postępowanie zatem, tym samym nawet pozytywne uzgodnienie/opinia organu współdziałającego nie obliguje organu głównego do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie wskazuje również na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania oraz możliwości wypowiadania się społeczeństwa w toku postępowania co do planowanej inwestycji, co organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 9). Jeszcze raz należy podkreślić, że uzgodnienia, ustalenia i opinie organów współdziałających (wyspecjalizowanych), o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy - jak również wyniki postępowań z udziałem społeczeństwa mogą odnieść skutek wyłącznie po stwierdzeniu, że warunek określony ww. art. 80 ust. 2 ustawy został spełniony, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie narusza prawa, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.