VII SA/Wa 2931/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2024 r. znak: KOC/5921/Ar/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Z. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) postanowieniem z 23 września 2024 r., działając na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 55 ust. 9 ustawy 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110), zawiesiło z urzędu postępowanie prowadzone z odwołania Z.B. (dalej: skarżąca) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-biurowego, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczo-usługowego oraz zmianie sposobu jego użytkowania na przedszkole na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na objęcie terenu objętego wnioskiem Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021-2040. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium zaznaczyło, że Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z [...] sierpnia 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji z wniosku skarżącej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. B. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 ww. ustawy jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie postępowania, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne i nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej. Dalej Kolegium wywodziło, że zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. Odwołując się więc do zasady dwuinstancyjności postępowania ustanowionej art. 15 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że wobec wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2023 r. postępowanie z wniosku Z. B. toczy się aktualnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Wobec powyższego przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy również postępowania toczącego się przed organem odwoławczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że pismem z 17 czerwca 2024 r. zwróciło się do Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie poprzez nadesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii mapy "Plan Generalny Lotniska [...] na lata 2021-2040" z przebiegiem granic terenu objętego planem oraz naniesionymi granicami działki nr [...] w obrębie [...], w skali umożliwiającej jednoznaczne ustalenie, że działka ta położona jest w granicach określonych ww. planem. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ I instancji nadesłał m.in. mapę z oznaczoną lokalizacją działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Z analizy załączonych dokumentów i map wynika, że teren objęty wnioskiem położony jest na terenie objętym Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021-2040. Zgodnie z art. 55 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, zakładający lotnisko użytku publicznego lub, w przypadku istniejących lotnisk użytku publicznego, zarządzający tym lotniskiem opracowuje plan generalny lotniska użytku publicznego stanowiący plan rozwoju tego lotniska, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat, zwany dalej "planem generalnym". W myśl art. 55 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze plan generalny określa m.in. obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych. Zgodnie z przepisem art. 878 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w terminie nieprzekraczającym 14 dni od dnia zatwierdzenia planu generalnego lotniska, zatwierdzenia zmiany planu generalnego lotniska, otrzymania decyzji o wpisie lotniska do rejestru lotnisk, rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych, rejestru lotnisk i lądowisk lotnictwa służb porządku publicznego, zezwolenia na założenie lotniska lub każdej decyzji o zmianie cech lotniska wpływającej na zmianę powierzchni ograniczających przeszkody zakładający lotnisko, zarządzający lotniskiem albo jednostka organizacyjna zarządzająca lotniskiem wpisanym wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk wojskowych albo wpisanym wyłącznie do rejestru lotnisk i lądowisk lotnictwa służb porządku publicznego przekazuje mapy w skali 1:25 000 z naniesionymi powierzchniami ograniczającymi przeszkody, punktem odniesienia lotniska, progiem i końcem drogi startowej oraz osią drogi startowej do organu samorządu terytorialnego właściwego w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie, na którym wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody, oraz do wojewody właściwego miejscowo dla terenu, na którym wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody, w celu uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajduje się kopia mapy, o której mowa w przepisie art. 878 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze. Na mapie znajdują się zaznaczone niebieskim kolorem linie wyznaczające powierzchnie ograniczające wysokość. Wysokość to jedna z miar określających gabaryty obiektów, zatem obszary określone niebieskimi liniami to obszary określające gabaryty obiektów budowlanych, o których mowa w przepisie art. 55 ust. 6 pkt. 1 ustawy. Tym samym obszary wyznaczone niebieskimi liniami na mapie stanowią część planu generalnego lotniska. Z mapy "Planu generalnego lotniska [...] na lata 2021-2040" znajdującej się w aktach sprawy wynika, że teren inwestycji znajduje się w granicach powierzchni ograniczających wysokość określonych planem generalnym. Wobec powyższego w sprawie zaistniał obowiązek zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że co prawda plan generalny lotniska jest dokumentem prywatnym zarządzającego lotniskiem, mimo to przepisy ustawy Prawo lotnicze wiążą z zatwierdzeniem planu generalnego określone skutki, zaś zgodnie z zasadą wyrażoną przepisem art. 6 k.p.a. organy administracji zobligowane są do działania na podstawie przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie otrzymanie ww. dokumentacji stanowi uzasadnioną przyczynę odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zasada orzekania w zgodzie z utrwaloną praktyką, wyrażona w przepisie art. 8 § 2 k.p.a. nie jest jedyną zasadą regulującą zasady postępowania. W myśl bowiem zasady wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium uznało, że w sprawie zaistniała konieczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na art. 66 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze poprzez zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2023 r. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na objęcie terenu objętego wnioskiem Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021 - 2040, w sytuacji w której organ nie wykazał, aby istniały uzasadnione przyczyny do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania przez organ spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającego na rozpoznawaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenach objętych planem generalnym lotniska, wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy na tych terenach, czy też wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na tych terenach; 2. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że nowelizacja ustawy Prawo lotnicze w zakresie obowiązku zarządcy lotniska przekazania właściwym organom samorządu terytorialnego map obszaru objętego planem generalnym lotniska dla celów planowania przestrzennego stanowi uzasadnioną przyczynę do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania przez organ spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej wywodził, że zatwierdzony Plan Generalny Lotniska [...] na lata 2015 - 2040 istniał w chwili składania przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również istniał przed złożeniem tego wniosku. Organy administracji publicznej pomimo obowiązywania ww. przepisów oraz braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych Planem Generalnym Lotniska [...], nie zawieszały toczących się postępowań administracyjnych, rozpoznawały wnioski o ustalenie warunków zabudowy i wydawały decyzje ustalające warunki zabudowy dla tych terenów. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia samo przyznaje, że zawieszenie postępowania w sprawie skarżącej odbiega od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez organy administracyjne w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ sam wskazuje, że jedyną różnicą w stanie prawnym, w którym organy nie zawieszały toczących się postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i wydawały decyzje ustalające warunki zabudowy jest wejście w życie w dniu 2 października 2022 r. przepisu art. 878 ustawy Prawo lotnicze w aktualnym jego brzmieniu, który wprowadza po stronie zarządzającego lotniskiem obowiązek przekazania właściwym organom samorządu terytorialnego mapy z naniesionymi powierzchniami ograniczającymi przeszkody, celem uwzględnienia owych powierzchni przy planowaniu przestrzennym. Przepis ten ani nie wprowadza dodatkowego obowiązku zawieszania postępowań odnośnie do terenów objętych zatwierdzonym Planem Generalnym Lotniska ani nie wprowadza po stronie organów żadnego innego obowiązku poza obowiązkiem przekazania dokumentacji potrzebnej w procesie planowania przestrzennego. Nie można zatem zgodzić się z organem, że obowiązek przekazania przez zarządzającego lotniskiem ww. dokumentacji, czy też faktyczne otrzymanie tej dokumentacji stanowi uzasadnioną przyczynę odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na zarządzającego lotniskiem nie ma bowiem żadnego wpływu i przełożenia na dotychczasowe podstawy prawne i faktyczne dotyczące obowiązku zawieszenia postępowania, czy też obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych Planem Generalnym Lotniska. W tym zakresie przepisy zupełnie się nie zmieniły, a mimo to organ odbiega od utrwalonej praktyki orzekania. Zarówno przepis art. 55 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, jak i art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obowiązywały w chwili sporządzania i zatwierdzania Planu Generalnego Lotniska [...] na lata 2015 - 2040, jak również w chwili zatwierdzania Planu Generalnego Lotniska [...] na lata 2021 - 2040. Nie zachodzą zatem żadne podstawy do uznania, że w chwili obecnej istnieją uzasadnione przyczyny odstępowania przez organ od utrwalonej praktyki orzeczniczej. Obowiązek sporządzania przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych planem generalnym lotniska został wprowadzony ustawą z 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw, a w 2015 r. przepis doprecyzowano poprzez wskazanie, że mpzp muszą być zgodne z zatwierdzonym planem generalnym. Plan Generalny Lotniska [...] w Warszawie na lata 2015-2040 zatwierdzony został przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa 12 października 2016 r., a w 2023 r. nastąpiła jego aktualizacja. W chwili obecnej odnotowywana jest absurdalna sytuacja, w której w przypadku wniosków o ustalenie warunków zabudowy, a także w przypadku wniosków o pozwolenia na budowę na obszarze objętym Planem Generalnym składanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy wydane od 5 lipca 2023 r. brak obowiązującego planu miejscowego może stanowić przesłankę do odmowy wydania pozwolenia na budowę, a sytuacja ta nie dotyczy wniosków o pozwolenie na budowę składanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed 5 lipca 2023 r. bez uzasadnienia z czego taka różnica wynika i przywołania stosownych przepisów prawa. Brak jest prawnego i faktycznego uzasadnienia, na jakiej podstawie różnicuje się decyzje o warunkach zabudowy wydane po 5 lipca 2023 roku od tych wydanych przed tą datą. Nie wyjaśniono, dlaczego w przypadku wniosków o pozwolenia na budowę składanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy wydane przed 5 lipca 2023 r. nie ma ryzyka wydania decyzji odmownej z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego, a ryzyko takie występuje w przypadku wniosków o pozwolenia na budowę składanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy wydane po 5 lipca 2023 r. Zaznaczono jednocześnie, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane zarówno przed jak i po 5 lipca 2023 r. były uzgadniane m. in. z Urzędem Lotnictwa Cywilnego i organy nie wskazywały żadnych zastrzeżeń co do wydawania takich decyzji na obszarach, które według obecnego podejścia znajdują się na terenie objętym Planem Generalnym Lotniska [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w tej sprawie determinowane było zauważeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24, CBOSA uznał, że: – po pierwsze – "Przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu będącego quasi-aktem prawnym jest w sposób oczywisty niegodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa"; – po drugie – "Brak ogłoszenia tego dokumentu (odpowiedniej publikacji) wyklucza, aby mógł on być w aktualnym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu.". W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przytoczone wyżej tezy uzasadnił w sposób następujący: "W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp [ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.)], uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu, którego emanacją jest tzw. wolność zabudowy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować zgodnie ze swoją wolą – w granicach wyznaczonych przepisami prawa i koniecznymi wymaganiami interesu publicznego (m.in. wyroki NSA z: 3 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1486/23, 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2560/21, 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2241/20). Kształtowanie treści prawa własności w jej wymiarze publicznoprawnym przez normy ustawy planistycznej nie może naruszać zasady proporcjonalności (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji wszelkie ograniczenia wolności zagospodarowania terenu muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym tak pod względem materialnym (w szczególności spełnić test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak również standardom formalnym i ustrojowym (co wynika z art. 2 Konstytucji RP). Należyte ogłaszanie prawa jest składową zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ogłoszenie jest także jednocześnie środkiem realizacji postulatu jawności prawa. Przy tym szczegółowe zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w świetle art. 4 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych (wyroki NSA z 19 października 2011 r. sygn. akt I GSK 853/10, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I GSK 600/10). [...] W tym miejscu konieczne jest więc dokonanie analizy od strony normatywnej charakteru planu generalnego w świetle art. 55 Prawa lotniczego. Z jednej strony zawiera on bowiem regulacje typowo wewnętrzne dotyczące funkcjonowania samego lotniska, jak informację dotyczącą przepustowości, z uwzględnieniem jej obecnych – w przypadku istniejących lotnisk – i przyszłych parametrów (w podziale na parametry dotyczące w szczególności dróg startowych, dróg kołowania, płyt postojowych, terminali, przestrzeni powietrznej, dróg dojazdowych do lotniska), w odniesieniu do zakładanego rozwoju ruchu i planowanych modernizacji lotniska informacje ekonomiczno-finansowe dotyczące w szczególności obecnej i planowanej struktury własnościowej, przewidywanych źródeł finansowania inwestycji, obecnej i przewidywanej rentowności i płynności podmiotu, planowanej wysokości opłat lotniskowych i przychodów z ich tytułu, z odniesieniem do całości planowanych przychodów podmiotu. Jednakże na obszarze objętym planem określa on dopuszczalne gabaryty obiektów budowlanych i naturalnych, jak również koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska. Plan ten zawiera także powierzchnie ograniczające przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu oraz powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy (w skrócie powierzchnie ograniczające). W tym zakresie plan generalny ma skutek zewnętrzny kształtując prawa i obowiązki osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach stref, w szczególności poprzez określenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy. Te uregulowania dotyczące powierzchni ograniczających mają charakter ogólny i abstrakcyjny. [...] O abstrakcyjnym charakterze tych ustaleń świadczy również [...] art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego [ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110, ze zm.; dalej też: p.l.)]. Zgodnie z tym przepisem dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. [...] W istocie jednak w praktyce z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego planem generalnym lotniska. Bowiem w sytuacji, kiedy gmina nie uchwali planu miejscowego dla nieruchomości objętej zakresem planu generalnego lotniska jej zabudowa będzie niedopuszczalna, a wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w istocie bezterminowo zawieszone. Należy dodatkowo odnotować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r. sygn. K 22/04, w którym orzeczono, że art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 2 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że właściwym problemem jest brak przepisów, które wyposażyłyby właścicieli w instrumenty prawne, za pomocą których określone podmioty zainteresowane np. inwestorzy byłyby władne wymusić na gminie uchwalenie planu miejscowego. [...] Przepis art. 62 ust. 2 upzp nakazujący zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy taki obszar został ustalony w sposób odpowiadający wymogom demokratycznego państwa prawnego, a więc na podstawie: – rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, jak to ma miejsce w odniesieniu do Pomników Zagłady i ich stref ochronnych (art. 4 ust. 2 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120)); – uchwały rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp (obowiązującym na mocy art. 65 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. poz. 1688) rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mianowicie obszary określone w przepisach odrębnych, obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej; – indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) jak to ma miejsce w odniesieniu do strefy A ochrony uzdrowiskowej – decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia potwierdzającej możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze (art. 38b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych; Dz. U. z 2024 r. poz. 1420 ze zm.). W każdym z powołanych powyżej przypadków nie ma wątpliwości co do charakteru tych aktów jako źródeł prawa czy aktu stosowania prawa oraz trybu ich udostępnienia. [...] Jest zatem rzeczą oczywistą dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tylko akty normatywne mieszczące się w katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) i podane w odpowiedniej formie do publicznej wiadomości mogą wiązać i wywoływać skutki prawne, a także być podstawą obowiązku ich przestrzegania (art. 83 Konstytucji). Plan generalny ze swej istoty takim aktem nie jest, nie jest też decyzją administracyjną. [...] Stwierdzić zatem należy, że w tak ustalonym stanie faktycznym przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu będącego quasi-aktem prawnym jest w sposób oczywisty niezgodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczna jest w niniejszej sprawie odmowa zastosowania art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jako pozostającego w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji. Brak ogłoszenia tego dokumentu (odpowiedniej publikacji) wyklucza, aby mógł on być w aktualnym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu. [...] Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyroki NSA z: 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3193/14, 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 860/15)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone wyżej argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywanej sprawy, Sąd uznaje, że zawieszenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było niezasadne. Plan Generalny dla Lotniska [...] w Warszawie na lata 2021-2040 nie jest bowiem ani aktem prawa powszechnie obowiązującego, ani szczególną postacią decyzji administracyjnej. Innymi słowy – mimo że plan generalny został przewidziany w art. 55 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, a w art. 55 ust. 6 określono jego elementy – to jako dokument o nieustalonym przez ustawodawcę charakterze nie może stanowić podstawy do wydawania wobec jednostek władczych rozstrzygnięć, gdyż sprzeciwia się to generalnej zasadzie praworządności, wywodzonej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. a i c postanowił, jak w punkcie 1 sentencji. Rozpoznając sprawę z odwołania skarżącej od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, Kolegium uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną odnośnie do planu generalnego, a także okoliczność, że na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2025 r. poz. 31), z dniem 25 stycznia 2025 r., uchylono ust. 9 w art. 55 ustawy Prawo lotnicze. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).