II OSK 1486/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 769/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 769/22 oddalił skargę J. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] września 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz J. S. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki o nr ewid. [...] w obrębie P., w gminie K. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że w niniejszej sprawie SKO wszechstronnie zbadało materiał dowodowy i prawidłowo uznało, iż brak jest postaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew podniesionym w skardze twierdzeniom, organ II instancji nie naruszył wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych, które odniosłyby wpływ na wynik postępowania. W szczególności Sąd Wojewódzki wskazał, że "terenem inwestycyjnym" może być część działki, nie zaś całość nieruchomości podlegającej zagospodarowaniu w związku z zabudową budynkiem mieszkalnym. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej upzp) dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Natomiast odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej niezapewnienia udziału w przedmiotowym postępowaniu J. S. (której status strony miałby - według skarżącego - wynikać z ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci dożywotniego prawa służebności osobistej), Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarzut ten nie mógł być skutecznie podniesiony przez skarżącego. Zarzut niezapewnienia udziału w postępowaniu może być bowiem skutecznie podniesiony jedynie przez tę stronę, której uchybienie to dotyczy. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie "terenem inwestycyjnym" może być część działki, nie zaś całość nieruchomości podlegającej zagospodarowaniu w związku z zabudową budynkiem mieszkalnym, podczas gdy tego rodzaju ustalenie może mieć miejsce tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach; 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) poprzez uznanie, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na prawidłową ocenę zgromadzonego materiału, podczas gdy w tym zakresie w żaden sposób nie odniesiono się kwestii dokumentacji uzyskanej w ramach postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K. pod sygn. akt. [...] w sprawie o wydanie nieruchomości oraz konieczności uzupełnienia postępowania o dodatkową analizę urbanistyczną, zmierzającą do precyzyjnego określenia obszaru oddziaływania inwestycji; b) art. 28 Kpa poprzez ustalenie, iż na pozbawienie statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogłaby powołać się tylko i wyłącznie J. S., podczas gdy z uwagi na ustanowienie na rzecz powołanej osoby dożywotniego prawa służebności osobistej polegającego na prawie użytkowania działki o powierzchni 0.42 ha z działek oznaczonych numerami [...] i [...], czynności zmierzające do zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienia możliwości czynnego udziału w poszczególnych czynnościach powinny zostać zainicjowane z urzędu i w związku z tym doprowadzić do ochrony interesu prawnego każdej ze stron. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1022/21). 3.4.W świetle powyższego za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że w stanie prawnym obowiązującym do 3 stycznia 2022 r. (tj. przed wprowadzeniem art. 61 ust. 5a upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (wyroki NSA z: 6 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1526/21, 3 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 786/20, 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21). Ta trzecia sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ, co wynika z analizy urbanistycznej z uwagi na duży obszar działki nr [...], wniosek o warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 69,5 m2 w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie analiza wykazała bowiem, że w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od około 5 do 48%. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny na dopuszczalność wydania w niniejszej sprawie decyzji w odniesieniu do części dużej działki. 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. W świetle art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Tym samym pozostaje bez jakiejkolwiek związku z niniejszym postępowaniem i bez znaczenia prawnego dokumentacja postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o wydanie nieruchomości. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organy zgromadziły wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tj. w szczególności z analizy architektoniczno-urbanistycznej, a wyprowadzone z oceny materiału dowodowego wnioski są logiczne i znajdują potwierdzenie w treści dowodów oraz odpowiadają wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. 3.6. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej także naruszenie art. 28 Kpa polegające na braku niezapewnienia udziału w toku postępowania jako stronie J. S.. W tej kwestii, jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. 3.7. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. 3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak sentencji.