II OSK 786/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 710/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 710/19 uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Ł., na części działek nr ewid. [...][...][...][...][...] [...][...][...][...][...] [...][...][...] i [...] w obrębie [...] oraz na części działek nr [...] [...] i [...] w obrębie [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku organów zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślono, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, iż jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczony, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się zabudowa kubaturowa. Wątpliwości w sprawie budzi również podniesiona przez organy obu instancji okoliczność, że granice terenu planowanej inwestycji nie pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działek, co wynika z części graficznej wniosku. Zwrócono przy tym uwagę, że prawidłowe wskazanie terenu inwestycji ma również wpływ na sposób wyznaczenia linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do już istniejącej linii zabudowy (np. 53 m) oznaczałoby bowiem wyznaczenie jej poza terenem wskazanym we wniosku jako teren inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki uznał, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) i w konsekwencji także art. 107 § 3 Kpa w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) i w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp), co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: - art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 64, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 61 ust. 5-7 upzp oraz § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 rozporządzania poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie działce ewidencyjnej lub zespołowi działek ewidencyjnych i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć wyłącznie działki ewidencyjnej lub zespołu działek ewidencyjnych, a nie również jedynie fragmentu działki ewidencyjnej; - art. 61 ust. 1 pkt i art. 61 ust. 7 pkt 1 upzp oraz § 1 pkt 1 i § 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że użyte w tych przepisach sformułowanie "linia zabudowy" nie oznacza jedynie minimalnej odległości od drogi publicznej, w jakiej inwestycja ma być zlokalizowana; 3) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) i art. 153 Ppsa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że Sąd zawarł w nim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (wiążące w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia a także sądy), zawierające stwierdzenia niezgodne z prawem i opierające się na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wskazano, że w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zawarł rozważania i ocenę prawną, które w ocenie skarżącej są oczywiście błędne. Mimo tego zatem, że zaskarżony kasacyjnie wyrok jest formalnie korzystny dla skarżącej, to ze względu na treść uzasadnienia uznano, że narusza on wskazane na wstępie przepisy prawa, a także, co szczególnie istotne — że stanowi on naruszenie interesu prawnego skarżącej. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 3.4. Rację ma skarżąca, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że przez pojęcie "terenu" należy rozumieć wyłącznie obszar działki ewidencyjnej jako całości, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że w stanie prawnym obowiązującym do 3 stycznia 2022 r. (tj. przed wprowadzeniem art. 61 ust. 5a upzp) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie jest co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19); uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21); uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej. Na marginesie należy zaznaczyć, że przyjęcie restrykcyjnej zasady teren = działka ewidencyjna prowadziłoby do jej obejścia poprzez wydzielanie mniejszych działek w trybie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. 3.5. Zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej również, że w świetle § 4 rozporządzenia wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (wyroki NSA z: 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3490/18; 8 grudnia 2020 r. II OSK 2635/18; 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19). 3.6. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia, samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, ponieważ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa i w konsekwencji także art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie oceny kryterium kontynuacji funkcji. 3.7. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni powyższą ocenę prawną, tj. nie będzie związany wskazaniami Sądu I instancji co do rozumienia pojęć terenu oraz linii zabudowy. 3.8. Skoro z podanych powyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.