II OSK 1268/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 891/17 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 891/17, oddalił skargę W. Sp. z o.o. spółka komandytowa (dalej skarżąca spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda z niezbędną infrastrukturą techniczną towarzyszącą na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...] w miejscowości M., w części dotyczącej zapisu pkt 2 ppkt 1) drugi myślnik tj. ustalenia średnicy wirnika do V 90 m. Jak stwierdził Sąd I instancji, decyzja o warunkach zabudowy określa, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującej zachowanie ładu przestrzennego, dana inwestycja o określonych cechach i parametrach technicznych oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy zawiera właśnie taką analizę inwestycji o parametrach wskazanych przez inwestora. Decyzja ta nie określa parametrów technicznych wykraczających poza zakres wniosku, jak i nie podaje szczegółowych danych technicznych planowanej elektrowni wiatrowej, w tym np. typu czy modelu turbiny. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd I instancji wskazał również, iż zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – zwanej dalej: uioś) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma zatem charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację planowanego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Związanie to oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia parametry narzucone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr OSR.6220.1.2012 wydaną 3 kwietnia 2013 r. przez Wójta Gminy M.. W decyzji środowiskowej w pkt 3 przedstawiono szczegółowe wymagania dotyczące ochrony środowiska określając średnicę wirnika do 90 m. Oznacza to, iż odwołanie się przez organ do wiążących go ustaleń w zakresie charakterystycznych jej parametrów i oddziaływania inwestycji na środowisko nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Jak słusznie stwierdziło zatem Kolegium, zapis badanej decyzji dotyczący parametru technicznego określającego średnicę śmigła nie wykracza poza właściwość organu I instancji i nie jest zapisem wprowadzonym bez podstawy prawnej. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii śmierci uczestników postępowania administracyjnego wskazać należy, iż zarzut ten podobnie jak zastrzeżenia dotyczące niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania nie może zostać uwzględniony. Uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. 2. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm. - zwanej dalej: upzp) poprzez ich błędną wykładnię i mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ obowiązany jest określić wszelkie parametry techniczne planowanej przez inwestora Inwestycji oraz, że organ jest ściśle związany treścią wniosku inwestora również w zakresie wskazanych przez niego parametrów technicznych, podczas gdy właściwa interpretacja powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku inwestora tylko w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, w granicach przysługujących mu ustawowo kompetencji, w związku z czym w decyzji o warunkach zabudowy nie powinien określać szczegółowych parametrów technicznych (które dookreślane są dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę), a jedynie ogólne parametry danego przedsięwzięcia, albowiem ustalenie warunków zabudowy jest dopiero wstępnym etapem zmierzającym do realizacji inwestycji, którego głównym celem jest odpowiedź na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu); powyżej opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Wójta Gminy M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd I instancji; 2) prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 54 ust. 1 upzp poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – zwanej dalej: Pb) w zw. z art. 34 Pb i art. 36 Pb poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i niesłuszne pominięcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej jakim jest Wójt Gminy M. nie był uprawniony do określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów technicznych inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych, tj. średnicy wirnika i wysokości jego zawieszenia, ponieważ kompetencje do określenia tego rodzaju parametrów technicznych w niniejszej sprawie posiada wyłącznie Starosta W. jako organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, która to decyzja powinna określać parametry techniczne inwestycji, powyżej opisane naruszenia spowodowały, że decyzja Wójta Gminy M. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd I instancji; 3) prawa materialnego, tj. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 uioś poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wszystkie parametry techniczne inwestycji określone w decyzji środowiskowej są wiążące na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy związanie decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania dotyczy tylko części charakterystycznych parametrów danej inwestycji, istotnych dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, powyżej opisane naruszenie spowodowało, że decyzja Wójta Gminy M. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności, co nie zostało uznane przez Sąd I instancji; 4) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - zwanej dalej: Kpa), art. 30 § 4 Kpa oraz art. 61 § 4 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. nie doszło do naruszenia przepisów związanych z obowiązkiem organu w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego, podczas gdy organ ten jeszcze przed wydaniem decyzji miał wiedzę, że w postępowaniu nie biorą udziału wszystkie uprawnione strony, powyżej opisane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskutek nieprawidłowego procedowania organu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności nie wzięły udziały wszystkie uprawnione strony, powodując w ten sposób istnienie w obrocie decyzji, która w każdej chwili może zostać wzruszona w trybie wznowienia postępowania przez strony, które na skutek wadliwych zaniechać organu nie brały udziału w postępowaniu; 5) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwana dalej: Ppsa) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymogów z powołanego przepisu, tj. niezawierającego wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, braku odniesienia się do wszystkich wskazanych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. oraz uchybień w procedowaniu Kolegium; w szczególności Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego podstawy nieważności, tj. wydania przez Wójta Gminy M. decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie skarżącej zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu I instancji i podniesienie stosownych zarzutów merytorycznych w treści skargi kasacyjnej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. 3.4. Przy tym o zarzucanym w skardze kasacyjnej rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18). 3.5. Biorąc to pod uwagę, należy stwierdzić, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametru dotyczącego średnicy wirnika, zgodnie z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełnia powyższych przesłanek aby uznać, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że nie doszło do ustalenia ostatecznych, dokładnych i precyzyjnych danych technicznych planowanej zabudowy. Przede wszystkim należy zauważyć, że kwestionowany parametr w postaci średnicy wirnika, wskazuje tylko wielkość maksymalną - "do 90 m", tym samym trudno uznać ją za ostateczną. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny. Nie sposób zatem uznać, żeby ustalenie maksymalnego parametru wirnika wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia - i pozostawało w oczywistej sprzeczności z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 52 ust 1 i 2 w zw. z art. 64 ust 1 upzp. Analogicznie rzecz się ma ze wskazaniem, że powyższy parametr maksymalny wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazanie tego parametru i odwołanie się do ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być uznane za naruszenie art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 uioś skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności w kwestionowanej części decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też pierwszy i trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej jest niezasadny. 3.6. Całkowicie niezasadne jest zarzucanie w skardze kasacyjnej że, ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wobec czego zachodziła podstawa do stwierdzenia jej częściowej nieważności. Właściwość organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy była oczywista, a okoliczność kwestionowania częściowych ustaleń decyzji nie może być utożsamiana z określeniem właściwości organu. Sytuacja naruszenia przepisów o właściwości miałaby przykładowo miejsce, gdyby Wójt Gminy M. wydał decyzję o dla terenu zamkniętego. Organ I instancji nie naruszył również przepisów prawa budowlanego, ponieważ jego decyzja nie stanowi zgody budowlanej i przepisy Prawa budowlanego, w ogóle w sprawie nie miały zastosowania. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 upzp w zw. z art. 54 ust. 1 upzp poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 28 ust. 1a Pb w zw. z art. 34 Pb i art. 36 Pb jest również nieusprawiedliwiony. 3.7. Niezasadny jest też zarzut dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu stronom innym niż skarżąca spółka, która brała czynny udział w postępowaniu. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z glosą aprobującą J. Borkowskiego - OSP 2011/2; wyrok z 10 maja 2019 r, sygn. akt II OSK 420/19 ). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. 3.8. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpatrywanej sprawie – abstrahując od merytorycznej oceny tych czynności – Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. To, że zdaniem skarżącej spółki Sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do jej zarzutów, w szczególności dotyczących kwestii właściwości nie miało żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ w uzasadnieniu klarownie wyjaśniono istotę sprawy i brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 3.9. Tym samym wszystkie podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.