II SA/Gl 1287/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 lipca 2024 r. nr SKO.4207.13.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty L. z dnia 27 listopada 2023 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 27 listopada 2023 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 106 § 1 i 5, art. 123 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) Starosta L. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie obejmującym części działek o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] arkusz mapy 1-3 obręb [...], położonych w gminie [...] w granicach wskazanych w załączniku graficznym nr 1 do projektu powyższej decyzji, względem których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujących użytki gruntowe oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków symbolami RIVb, RV, RVI (grunty orne) i ŁIV (łąki trwałe). W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że wniosek o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji został złożony 13 listopada 2023 r. przez Wójta Gminy [...], do którego o wydanie takiej decyzji zwrócił się uprzednio inwestor - P. Sp. z o.o. (dalej jako strona, spółka lub skarżąca). Podniesiono przy tym, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skoro planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działkach obejmujących użytki rolne klasy RIVb, RV, RVI i ŁIV, to nie jest tu wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Równocześnie jednak zaznaczono, że teren ten podlega ochronie wynikającej z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającej na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych dla celów nierolniczych i nieleśnych (art. 3 ust. 1 tej regulacji) oraz wskazano, że zadaniem organu uzgadniającego w zakresie ochrony gruntów rolnych jest przede wszystkim ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych da się pogodzić z rolniczym charakterem gruntów, czy też prowadzi do ustalenia innego niż rolniczy, sposobu ich użytkowania. W tym kontekście organ pierwszej instancji podniósł, że planowana inwestycja nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i nie będzie służyć produkcji rolniczej, gdyż użytkowany teren będzie wykorzystywany w całości do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej co jest nie do pogodzenia z prowadzeniem produkcji rolnej. W rezultacie, jej realizacja pozbawi ten teren cech i charakteru gruntu rolnego oraz zmieni dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, uniemożliwiając ich dalsze rolnicze wykorzystanie. Działki objęte przedmiotowym zamierzeniem stanowią rozległy, zwarty obszar położony w otwartej przestrzeni rolniczej, która ulegnie dezorganizacji w następstwie wprowadzenia funkcji innej niż rolnicza. Nadto, realizacja instalacji fotowoltaicznej i wprowadzenie w związku z tym pozarolniczej działalności gospodarczej w terenie zdominowanym przez funkcję rolną i w pobliżu terenów przeznaczonych do rolniczego wykorzystania jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z jej punktu widzenia. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy [...] obszar objęty planowanym zamierzeniem został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R1. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, jednak zawiera ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy wskazując między innymi, które tereny powinny być zachowane jako rolnicze, a które mogą być w przyszłości przeznaczone pod zabudowę. Ponadto teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu obowiązującego w przeszłości planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Końcowo dodano, że chociaż sporny teren obejmuje tereny o glebach klas średnich i gorszych, to jednak również one nadają się pod uprawę, zwłaszcza, jeśli - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - wchodzą w skład większego kompleksu użytków rolnych. Niezadowolona z powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie domagając się uchylenia tego aktu i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: art. 3, art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędne zastosowanie i całkowicie dowolne przyjęcie, że występowanie na terenie objętym planowaną inwestycją gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym występują grunty rolne klasy V i VI, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 9 Konstytucji RP, poprzez pominięcie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej dyrektywę 2001/77/WE, jak również przepisów ustawy o odnawialnych źródłach energii. Nadto strona zarzuciła naruszenie szeregu norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mianowicie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 podnosząc, że orzekający w sprawie organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, nie uwzględnił przy podejmowaniu rozstrzygnięcia słusznego interesu strony ani interesu społecznego i nie uzasadnił swojego postanowienia w sposób racjonalny kierując się dowolnymi, pozaprawnymi kryteriami. W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że projektowana inwestycja została przewidziana na terenach stanowiących grunty rolne o najniższych klasach bonitacyjnych - średniej, słabej i bardzo słabej, które nie są atrakcyjne dla działalności rolniczej ani też nie są objęte szczególną ochroną wynikającą z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającą na konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w rezultacie na gruntach tych klas można lokować farmy fotowoltaiczne bez zgody na zmianę ich przeznaczenia. W tym zaś stanie rzeczy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jawi się niezrozumiała i nieracjonalna. Nadto podkreślono, że za rozwojem odnawialnych źródeł energii przemawia interes społeczny, w tym potrzeba ochrony środowiska, poprzez ograniczenie emisji zanieczyszczeń i redukcję zużycia paliw kopalnych. Strona dodała, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie miało charakter dowolny i pozostaje w sprzeczności ze sformułowanym w powołanej wyżej dyrektywie z 23 kwietnia 2009 r., adresowanym do państw członkowskich Unii Europejskiej nakazem wspierania rozwoju energii odnawialnej oraz do dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w sposób korzystny dla tego rozwoju, w tym przy dokonywaniu przeglądów procedur administracyjnych stosowanych przy wydawaniu zezwoleń na budowę i eksploatację obiektów, co zostało także dostrzeżone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo zwrócono uwagę, że odmowa wydania właścicielowi gruntu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne może być uznana za naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności jak również określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa, jakie przysługuje posiadaczowi terenu do jego zagospodarowania. Postanowieniem z 22 lipca 2024 r., nr SKO.4207.13.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu wpierw zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W tym zakresie podkreślono, że z mocy art. 3 ustawy o ochronie gruntów ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że zasadą jest kontynuacja rolniczego i leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie ich na inne cele - wyjątkiem od tej zasady, zaś fakt, iż grunty rolne klas niższych niż I-III nie wymagają zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia, wcale nie oznacza, że inwestor musi uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na takich terenach. Celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz powinna również zmierzać do zapobieżenia degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej. Organ uzgadniający działa tu w ramach uznania administracyjnego i powinien wziąć pod uwagę także zagrożenie danej inwestycji dla spójności kompleksów użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, niewystępowanie w sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy, poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W tym kontekście Kolegium zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji wywodząc, że inwestycja objęta wnioskiem strony ma być wprawdzie realizowana na gruntach klas IV-VI, jednak jak wynika z zalegających w aktach sprawy map, przedmiotowy teren jest położony w zwartym kompleksie rolnym, jego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny rolnicze, las i droga. Równocześnie zaakcentowano, że sporna inwestycja polega na budowie instalacji do pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł a następnie jej sprzedaży, zatem nie jest związana z produkcją rolniczą i nie służy rolniczemu wykorzystaniu terenu. Realizacja tego zamierzenia niewątpliwie spowodowałaby utratę rolniczego charakteru gruntu, który, choć został sklasyfikowany do średnich i niższych klas bonitacyjnych, to jednak nadaje się pod uprawy zwłaszcza, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy [...] został przeznaczony pod tereny rolnicze (symbol R1), a równocześnie jest położony pośrodku zwartej przestrzeni rolniczej, co powoduje, że realizacja planowanej farmy fotowoltaicznej doprowadziłoby do dezorganizacji tego obszaru. Zważywszy powyższe organ drugiej instancji podniósł, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, prawidłowo zbadano stan faktyczny, uwzględniono obowiązek ochrony gruntów rolnych, a nadto wyważono interes strony i interes społeczny. W tym miejscu odnotowano, że realizacja planowanej inwestycji leży głównie w interesie spółki. Niezadowolona z powyższego postanowienia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego, a mianowicie: art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 oraz z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędne zastosowanie i całkowicie dowolne przyjęcie, że występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu takiej decyzji, podczas gdy zamierzenie to jest planowane na najsłabszych pod względem rolniczym terenach gminy (co wynika z załącznika nr 1 do studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy [...]), a zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze jest zgodna z przepisami powołanej ustawy i nie spowoduje szkody dla szczególnie chronionych tym aktem gruntów rolnych; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym występują grunty rolne klasy V i VI, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 9 Konstytucji RP, poprzez pominięcie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej dyrektywę 2001/77/WE, jak również zapisów ustawy o odnawialnych źródłach energii. Nadto spółka podniosła zarzuty naruszenia norm procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a to: art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, jak również z pominięciem powyższej dyrektywy z 23 kwietnia 2009 r., a w konsekwencji przyjęcie, że występowanie na terenie objętym planowaną inwestycją gruntów rolnych klas IV, V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji, podczas gdy są to najsłabsze pod względem rolniczym tereny, a zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze jest zgodna obowiązującymi przepisami oraz uzasadniona potrzebami społeczeństwa w zakresie bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska, a nadto poprzez przyjęcie, że budowa farmy fotowoltaicznej wyłącza dalsze rolnicze wykorzystanie terenu, podczas gdy inwestycja ta prowadzi do zamiany zagospodarowania terenu wyłącznie w sensie formalnym, bowiem grunt pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje biologicznie czynny i może być wykorzystywany rolniczo, gdyż ich posadowienie nie wymaga budowy fundamentów, a w rezultacie nie będzie ona trwale związana z gruntem; art. 6 i art. 8, poprzez brak starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania w sposób mający zagwarantować równość wobec prawa oraz poprzez obrazę zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji na podstawie pozaprawnych kryteriów; art. 8, poprzez rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony wbrew wspomnianej dyrektywie z 23 kwietnia 2009 r. oraz wbrew zasadom: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; art. 107 § 3 w związku z art. 126, art. 11 oraz art. 15, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także poprzez ograniczenie się do stwierdzeń ogólnych, które w żaden sposób nie wskazują, że doszło do wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu stron, podczas gdy w świetle powołanej dyrektywy z 23 kwietnia 2009 r. istniejące w sprawie wątpliwości wymagały rzetelnego i dogłębnego rozważenia jej wszystkich okoliczności. W obszernym uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację ze swojego zażalenia ponownie podkreślając, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas IV, Vi VI na cele inne niż rolnicze i chociaż decyzja uzgodnieniowa w niniejszym zakresie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, to rozstrzygnięcie odmowne może nastąpić tylko wówczas, gdy organ wykaże sprzeczność planowanej inwestycji z unormowaniami regulującymi ochronę gruntów rolnych. Równocześnie spółka zakwestionowała stanowisko organów obydwu instancji i powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych wywiodła, że w świetle sformułowanych tam tez, wskazane organy nie przeprowadziły postępowania w sposób prawidłowy. Powinny bowiem wyjaśnić, jak realizacja planowanej inwestycji będzie ujemnie wpływać, spowoduje utratę lub choćby ograniczenie możliwości produkcyjnych rolniczego wykorzystania gruntów w ramach konkretnego kompleksu rolnego czy działek sąsiednich. Zwrócono uwagę, że okoliczność, iż budowa farmy fotowoltaicznej prowadzi formalnie do zmiany zagospodarowania terenu, nie może stanowić samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Zdaniem strony, nie można także zakładać, że w każdym przypadku realizacja tego rodzaju inwestycji spowoduje faktyczną zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmieni jej funkcję urbanistyczną. W zależności bowiem od przyjętej technologii instalacje te mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni i pod pewnymi warunkami wykorzystanie rolnicze gruntów (obejmujące np. wypas średnich zwierząt hodowlanych, uprawy łąk kwietnych oraz ziół czy hodowli pszczół) można połączyć z wytwarzaniem energii elektrycznej z energii słonecznej w ramach tzw. agrofotowoltaiki, zatem te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów, poprzez np. jej ochronę przed nasłonecznieniem. Dodatkowo strona powtórnie przytoczyła rozważania dotyczące nakazu dokonywania przy stosowaniu przepisów prawa wykładni uwzględniającej zalecenia wynikające z aktów prawa europejskiego, korzystnej z punktu widzenia rozwoju odnawialnych źródeł energii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie zasadniczo powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji. W piśmie procesowym z 10 października 2024 r. skarżąca zawarła replikę względem odpowiedzi na skargę podtrzymując w całości swoje wnioski i zarzuty, powołując na ich poparcie argumentację podobną do zawartej w skardze oraz dodając, że w świetle najnowszego orzecznictwa sądowego, lokalizacja inwestycji służącej pozyskiwaniu energii ze źródeł odnawialnych obok użytkowania rolniczego wpisuje się w zasadę zrównoważonego rozwoju wynikającą z art. 5 Konstytucji RP i wcale nie musi degradować ani przekreślać rolniczej funkcji sąsiadujących gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że chociaż na mocy ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. doszło do istotnych zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1) oraz innych ustaw, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 14), to jednak stosownie do art. 59 ust. 1 przedmiotowej nowelizacji, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie (24 września 2023 r.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji zostało wszczęte wnioskiem skarżącej złożonym 1 grudnia 2022 r. (vide: informacja zawarta w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Oznacza to, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy wspomnianych wyżej ustaw w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego planowanej przez skarżącą inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W zakresie tego postępowania Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wspomnianego zamierzenia zaś ten ostatni organ wydał rozstrzygnięcie odmowne. Dokonując kontroli legalności przedmiotowego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie podnieść, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 powołanej regulacji, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Artykuł 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest (z zastrzeżeniem wskazanych w tej ustawie wyjątków) starosta. W świetle art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 53a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję). W niniejszej sprawie projektowana inwestycja została zaplanowana przez stronę na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] arkusz mapy 1-3 obręb [...], położonych w gminie [...], wskazanych w załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że wszystkie te działki obejmują grunty klas: IV, IVb, V I VI zakwalifikowane jako grunty orne oraz łąki trwałe, a równocześnie pozostaje bezsporne, że są one wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanego zamierzenia podlegał uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że postanowienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że na organie uzgadniającym ciąży obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony (por. wyroki NSA z: 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1733/21, publ. Lex nr 3347541 oraz z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1757/21, publ. Lex nr 3401257). Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wyznaczonych okolicznościami faktycznymi oraz przepisami prawa, które to granice powodują, że organ administracyjny działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1440/16, publ. Lex nr 2494204). W odniesieniu do postanowienia uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granice uznania administracyjnego wyznaczone są normami prawnomaterialnymi zawartymi w tej ustawie, w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21, publ.: Lex nr 3503430), a także zasadami procesowymi sformułowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tego Kodeksu. Stosownie do treści art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Z brzmienia art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przyznać, że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (zob. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1380/21, publ. Lex nr 3503237 oraz z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21, publ. Lex nr 3503430) i - jak trafnie zauważyły orzekające w sprawie organy - formułuje on wiążącą normę prawną, z której wynika, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele ma charakter wyjątkowy. Właśnie do tego rodzaju wyjątków należy wspomniany art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak nie określa, aby organ miał obowiązek wydania postanowienia pozytywnie opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o którym mowa w art. 7 powołanej ustawy i nie formułuje ścisłych kryteriów, jakimi należy się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, wobec czego organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, także wówczas, gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas niższych niż I-III. Wypowiadające się w niniejszej sprawie organy umotywowały swoje rozstrzygnięcia zgodnie stwierdzając, że sporna inwestycja pozbawi teren, na którym ma powstać, cech i charakteru gruntu rolnego, a dodatkowo spowoduje dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej, gdyż działki inwestycyjne wraz z przyległymi terenami rolnymi tworzą zwarty, użytkowany rolniczo obszar. W ocenie składu orzekającego argumentacja nie uzasadnia odmowy uzgodnienia projektu decyzji w sposób wystarczający, gdyż ma charakter lakoniczny, ogólny i nie została oparta na dostatecznie wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wymaga podkreślenia, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dokonanie przez starostę wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na rolnicze użytkowanie działek, na którym ma ono być zrealizowane, zaś ustalenia te powinny odnosić się do charakteru, parametrów i technologii konkretnej inwestycji. W rozpoznanym przypadku organy nie sprostały temu obowiązkowi. Wyraziły bowiem swoje stanowisko, że wskutek realizacji inwestycji, działki, na których ma ona powstać przestaną być wykorzystywane do działalności rolniczej, a nadto wpłynie ona negatywnie na sąsiednie grunty rolne, przy czym nie wskazały na żadne bliższe, konkretne okoliczności związane z tą inwestycją (w tym jej charakter, rozmiar czy parametry techniczne) i z jej lokalizacją. Organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że z dokumentacji przedłożonej przez Wójta nie wynika, aby planowana inwestycja miała służyć produkcji rolniczej i wchodzić w skład gospodarstwa rolnego oraz wywiódł, że ograniczenie rolniczego użytkowania gruntu wynika nie tylko z faktu pokrycia panelami fotowoltaicznymi, ale również z utrudnień w jego użytkowaniu spowodowanych zamontowaniem elementów konstrukcji niezbędnych do montażu tych paneli. Teza ta nie została jednak poparta jakąkolwiek bliższą analizą zagadnienia, czy charakter urządzeń wchodzących w skład planowanego zamierzenia, ich specyfikacja, wymiary, a także sposób rozmieszczenia i zamontowania, wpłynie na zmianę przeznaczenia rzeczonych działek. W szczególności nie odniesiono się do kwestii, z jaką ingerencją w grunt wiązać się będzie ich montaż, a nadto nie wskazano konkretnych okoliczności, które przeczyłyby, że wytwarzana za ich pomocą energia elektryczna nie będzie służyła (czy też nie będzie mogła służyć) potrzebom gospodarki rolnej. Brak poprzedzenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć takimi ustaleniami stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni bowiem aprobuje wyrażone w orzecznictwie - i dostrzeżone przez stronę - stanowisko, zgodnie z którym nie można automatycznie zakładać, że każda realizacja instalacji fotowoltaicznej musi spowodować faktyczną zmianę dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania terenu. W zależności bowiem od przyjętej technologii, urządzenia tego rodzaju mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni i jak wskazuje się w najnowszych analizach, rolnicze wykorzystanie gruntów można, pod pewnymi warunkami, połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów np. poprzez ochronę przed zbyt dużym nasłonecznieniem (vide: wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, publ. ONSAiWSA 2023/3/43). Zdaniem składu orzekającego, powyższa problematyka powinna być każdorazowo badana przez organy dokonujące uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wymaga tego wzgląd na zasadę zrównoważonego rozwoju sformułowaną w art. 5 Konstytucji RP, przez który w świetle art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Również argument, że sporna inwestycja wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy nie zostało poparte miarodajnymi ustaleniami. W tych ramach nie wskazano, jakie konkretne, realne okoliczności związane z ochroną gruntów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze wzięto pod uwagę, w tym, jaki jest ogólny udział użytków rolnych na terenie gminy oraz warunki glebowe, czy grunty w sąsiedztwie działek inwestycyjnych tworzą zwartą całość funkcjonalną, czyli innymi słowy, czy jest na nich aktualnie rzeczywiście prowadzona działalność rolnicza oraz jaki jest rzeczywisty lub choćby potencjalny wpływ inwestycji na ich rolnicze wykorzystanie, a jeżeli miałby to być wpływ negatywny, to na czym konkretnie miałby polegać. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że - jak wynika z załączników graficznych nr 4 i 5 do wniosku o uzgodnienie decyzji - w otoczeniu działek inwestycyjnych występują tereny mieszkaniowe i grunty rolne z zabudową zagrodową, a zatem trudno uznać za w pełni przekonujące stwierdzenie, że realizacja spornego zamierzenia wpłynie negatywnie na integralność sąsiednich gruntów rolnych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że oba wydane w sprawie postanowienia naruszają art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypowiadające się w niej organy nie zebrały bowiem wystarczającego materiału dowodowego i nie ustaliły w sposób dostateczny stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że w tych realiach rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze przeprowadzi stosowne postępowanie dowodowe i podda wnikliwej ocenie wszystkie istotne okoliczności sprawy uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku, a następnie podejmie rozstrzygnięcie mając zarazem w polu widzenia zalecenia wynikające z aktów prawa międzynarodowego, a w szczególności z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, w tym jeden z jej zasadniczych celów, który został uprzednio wyrażony w treści akcentowanych w skardze dyrektyw 2009/28/EC oraz 2001/77/EC kładący akcent na potrzebę uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii oraz stanowiący, że każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652. Konieczność uwzględnienia wskazań wyrażonych w powołanych aktach prawa europejskiego w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy terenu (którego element stanowi będące przedmiotem niniejszej sprawy postępowanie uzgodnieniowe) została zaakcentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 153/24 oraz z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2706/22 (orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) a sformułowany tam pogląd skład orzekający w pełni aprobuje. Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 powyższej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest postanowienie.