VII SA/Wa 3099/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwów M. S., O. S. i K. Ż.-W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 listopada 2024 r., Nr 1341/24 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciwy Uzasadnienie. 1. Zaskarżoną dwoma sprzeciwami decyzją z 18 listopada 2024 r., Nr 1341/24 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.:) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołań M. S. , K. Ż. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. D. [...] (dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] maja 2024 r. – uchylił tą decyzję i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. MWINB wyjaśnił, że 13 maja 2024 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie montażu bramy na drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. D. [...] w W. . PINB uznając, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., decyzją Nr IWT/191/2024 z 22 maja 2024 r., nałożył na Wspólnotę obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu do stanu poprzedniego tj. demontażu bramy oraz dwóch furtek zlokalizowanych na drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w W. . M. S. , K. Ż. oraz Wspólnota złożyli odwołania od tego rozstrzygnięcia do MWINB. MWINB wyjaśnił też kompetencje organu odwoławczego i uznał, że decyzja PINB zasługuje na uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniach. Przedmiotem postępowania była sprawa wykonania bramy oraz dwóch furtek zlokalizowanych na drodze dojazdowej do ww. budynku mieszkalnego. Teren, na którym zlokalizowana jest w/w nieruchomość wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...] jako obszar "[...]". Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 Pr. bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, to jednak w myśl art. 29 ust. 7 pkt 2 tej ustawy roboty budowlane, o których mowa w ustępach 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sytuacji co prawda organ powiatowy błędnie wskazał, że wykonanie przedmiotowej inwestycji wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak prawidłowo zastosował w sprawie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Pr. bud. Realizacja ww. bramy na drodze dojazdowej objęta była bowiem obowiązkiem dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jak wynika z pisma Prezydenta m.st. Warszawy z 31 sierpnia 2023 r., Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy P. nie dysponuje dokumentacją zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych ani wnioskiem po pozwolenie na budowę dotyczącym ww. bramy. Tym samym należało przeprowadzić w przedmiotowej sprawie postępowanie w myśl art. 50-51 Pr. bud., odnoszącego się m.in. do innych nże określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f robót budowlanych wykonywanych bez zgłoszenia. W toku postępowania naprawczego, organ bada m.in. zgodność inwestycji z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 42 tego aktu, bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Furtki w ogrodzeniu przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej nie mogą utrudniać dostępu do nich osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Ponadto w myśl § 43, szerokość bramy powinna wynosić w świetle co najmniej 2,4 m, a w przypadku zastosowania furtki jej szerokość powinna być nie mniejsza niż- 0,9 m, przy czym na drodze pożarowej szerokości te regulują przepisy odrębne dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z poczynionych podczas kontroli 29 kwietnia 2024 r. ustaleń na terenie nieruchomości, usytuowana na niej od strony ulicy brama wjazdowa posiada dwie furtki o szerokości ok. 0,84 m. Ponadto, furtka otwiera się na zewnątrz w kierunku ciągu pieszego, co stanowi naruszenie § 42 i § 43 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do załączonej do odwołania K. Ź. kopii szkicu pomiaru bramy i ogrodzenia z 14 czerwca 2024 r., geodety A. B. MWINB wyjaśnił, że szerokość przedmiotowych furek określono na 0,90 m i 0,95 m. W tej sytuacji, mając na uwadze różnicę w poczynionych przez organ powiatowy i w ramach ww. szkicu pomiarach spornych furtek, należałoby ponownie dokonać ich pomiaru, aby w sposób jednoznaczny ustalić, czy wymiary te odpowiadają bądź nie regulacji ww. rozporządzenia. Ponadto, w związku z faktem, że przedmiotowa brama wjazdowa wraz z furtkami położone jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, oraz koniecznością dokonania w związku z tym zgłoszenia robót, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego należy uzyskać stanowisko organu ds. ochrony konserwatorskiej odnośnie możliwości ich legalizacji. Jednocześnie wątpliwości MWINB budziło określenie przez organ I instancji adresata nakazu demontażu bramy oraz dwóch furtek zlokalizowanych na drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w W. . W niniejszej sprawie bowiem budynek ten usytuowany jest na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] , a teren wraz z wewnętrzną drogą dojazdową, na której znajduje się brama znajduje się na działce nr ewid. [...] obr [...] . Jeżeli więc budynek wielorodzinny znajduje się na odrębnej działce ewidencyjnej od terenu, na którym ustawiono prowadzącą do niego bramę wjazdową, to podmiotem praw i obowiązków w sprawie bramy będą solidarnie wszyscy współwłaściciele nieruchomości nr ewid. [...] obr [...]. Z zapisów księgi wieczystej [...] wynika zaś, że użytkownikiem wieczystym tej działki jest wiele osób fizycznych, a Miasto W. jest jej właścicielem. Te podmioty (użytkownicy wieczyści) powinny być zatem adresatem rozstrzygnięć dotyczących bramy z dwiema furtkami zlokalizowanymi na drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego. Ponadto, nie wszystkie osoby wymienione w powołanej księdze wieczystej zostały uwzględnione, jako strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organ I instancji. PINB powinien zatem ustalić aktualny krąg osób dysponujących przymiotem strony, a następnie krąg podmiotów, do których winny być kierowane ewentualne nakazy w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadnym było więc uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ewentualne bowiem nałożenie przez MWINB w ramach postępowania odwoławczego nakazu na inny podmiot (podmioty) nże wskazane w zaskarżonej decyzji naruszałoby zasadę z art. 15 k.p.a., pozbawiając strony możliwości instancyjnej kontroli. Ponownie rozpatrując sprawę PINB powinien również w sposób niebudzący wątpliwości ustalić szerokość furtek w bramie zlokalizowanej na drodze dojazdowej do budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w W. oraz pozyskać stanowisko konserwatora zabytków odnośnie możliwości legalizacji wykonanych robót. 2. Z tą decyzją nie zgodzili się M. S. i O. S. oraz K. Ż. , wnosząc sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. M. S. i O. S. w swym sprzeciwie datowanym na 5 grudnia 2024 r. zaskarżyli decyzję MWINB w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji MWINB zarzucili "obrazę przepisów prawa procesowego tj. art.7 kpc, art.77§l kpa, art.80 kpc. która to sprowadza się do niepowiadomienia przez organ administracji II instancji wszystkich zainteresowanych podmiotów o trwającym postępowaniu". Skarżący wnieśli też "o dokonanie oceny braku istnienia przesłanek do wydania decyzji z uwagi na niepowiadomienie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszystkich zainteresowanych stron ó toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie, a co blokuje skuteczność wydania decyzji przez organ II instancji". Zdaniem skarżących, uchylenie przez MWINB decyzji PINB jest oczywiście słuszne i zasadne, gdyż decyzja organu instancji nosi znamiona rażącego naruszenia szeregu norm prawnych (wskazanych w części wstępnej odwołania) i tym samym pozostawała nieważna w rozumieniu art.l56 § 1 k.p.a. Jednakże zaskarżona sprzeciwem decyzja MWINB nie może się ostać z uwagi na fakt, że o toczącym się postępowaniu przed organem II instancji nie były powiadomione wszystkie podmioty uprawnione, którym przysługuje przymiot strony postępowania. W powyższy sposób pominięto m.in. współużytkowników wieczystych gruntu, na której posadowiona jest przedmiotowa brama i dwie furtki. Oczywistym jest bowiem, że osoby te w rozumieniu przepisów postępowania są z urzędu uczestnikami postępowania i przysługują im ściśle określone uprawnienia, w tym przypadku "uprawnienia stron postępowania administracyjnego. O takich uprawnieniach strony powinny zostać powiadomione już z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe zapisy ustawowe dotyczą także procedowania przed organem II instancji. K. Ż. , w swym sprzeciwie datowanym na 16 grudnia 2024 r. zaskarżyła decyzję MWIN również w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Treść jej sprzeciwu jest tożsama ze sprzeciwem M. S. i O. S. . 3. W odpowiedzi na oba sprzeciwy MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie. 4. Postanowieniem z 21 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") oba ww. sprzeciwy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Dokonując oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji sąd administracyjny bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oba sprzeciwy wniesione w niniejszej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie MWINB, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe. Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie PINB naruszył przepisy postępowania przez przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego mogących mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy; w tym bez należytego ustalenia kręgu stron prowadzonego postepowania naprawczego. PINB bowiem – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – nie ustalił należycie wymiarów furtek bramy wjazdowej na przedmiotową nieruchomość (i nie ocenił kierunku ich otwierania się w kontekście § 42 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ustalenia bowiem PINB z wizji z 29 kwietnia 2024 r. nie są też zbieżne z załączoną do odwołania K. Ź. kopią szkicu pomiaru bramy i ogrodzenia z 14 czerwca 2024 r., geodety A. B. . Trafnie też MWINB stwierdził, że skoro brama wjazdowa wraz z furtkami położona jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, to do skutecznego złożenia wykonania robót budowlanych na terenie chronionym wpisem obszarowym i dla wydania przez organ nadzoru budowlanego ewentualnego nakazu wykonania określonych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym (w tym i demontażu bramy i furtek) konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1292). Bez takiego pozwolenia konserwatorskiego (jak to określa MINB "stanowiska organu konserwatorskiego") zgłoszenie zawierałoby braki formalne, a decyzja organu nadzoru budowlanego byłaby niewykonalna i mogłaby narazić zobowiązanego na określone w ww. ustawie negatywne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza też, że PINB nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, co mogło mieć bezpośredni wpływ nie tylko na ustalenie potencjalnie zobowiązanego w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ale również na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, mającym w tym interes prawny - wynikający w tejże sprawie z art. 140 Kodeksu cywilnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Skoro bowiem z ustaleń organu II instancji wynikało bezspornie, że budynek, do którego dojście stanowiła przedmiotowa brama i furtki posadowiony jest na działce nr ewid. 110 obr. 3-01-04, ale brama znajduje się na innej działce (nr ewid. 109), to stronami postępowania administracyjnego powinni być również właściciele (współwłaściciele, użytkownicy wieczyści) działki nr ewid. [...] . W tym też zakresie ustalenie stron postępowania przez PINB powinno być zbieżne z wpisami praw w dziale II księgi wieczystej [...] . Zarówno należyte ustalenie parametrów obiektu poddanego postępowaniu naprawczemu organu nadzoru budowlanego, jak i określenie kręgu stron tegoż postępowania jest obowiązkiem organu I instancji (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), O ile braki w zakresie ustalenia ww. parametrów mogą być co do zasady uzupełniane w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., o tyle MWINB nie mógł w tym trybie uzupełnić kręgu stron, gdyż – jak słusznie wyjaśnił w swej decyzji – naruszyłoby to nie tylko art. 15 k.p.a., ale również art. 9 i 10 § 1 k.p.a., przez niezapewnienie wszystkim stronom przysługujących im praw do informowania i udziału w każdym stadium postępowania, a ewentualne nałożenie przez MWINB w ramach postępowania odwoławczego nakazu na inny podmiot, nże wskazany w decyzji PINB pozbawiłby taką stronę prawa do instancyjnej kontroli. Ponadto, naruszony został przez organ I instancji art. 8 § 1 k.p.a. wobec prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej przez to, że nie wszystkie strony były należycie i wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja MWINB miała więc swoją podstawę w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo MWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja PINB została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przekazując sprawę PINB, wskazał też temu organowi jednoznacznie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.