II SA/Rz 1631/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Baranów Sandomierski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 października 2024 r. nr P-II.4131.2.365.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych – skargę oddala – Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"), rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2024 r. nr P-II.41321.2.365.2024, wydanym na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr VII/48/24 (dalej: "uchwała") Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim (dalej: "Rada Miejska") z 25 września 2024 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania, jako drogi publiczne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") poprzez wyłączenie jej z użytkowania, dotyczyć powinno takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna do użytku publicznego i jest likwidowana. Z udzielonych w toku postępowania nadzorczego wyjaśnień organu gminy wynika natomiast, że wskazane w uchwale drogi nadal mają być użytkowane. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano również, że zły stan techniczny dróg nie stanowi przesłanki uprawniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wobec tego uchwała w istotny sposób narusza art. 10 ust. 3 u.d.p. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Burmistrz Miasta i Gminy Baranów Sandomierski (dalej: "Burmistrz") zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uznanie, iż podjęta przez Radę Miejską uchwała w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania jako drogi publiczne przy uznaniu ich za drogi wewnętrzne nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Na tych podstawach Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz obciążenie Wojewody Podkarpackiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi Burmistrz podkreślił, że ujęte w przedmiotowej uchwale drogi publiczne gminne zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych w latach osiemdziesiątych XX wieku na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Tarnobrzegu. Od samego początku ich istnienia, były wykorzystywane jako drogi śródpolne, stanowiące dojazd do pól. W związku z takim ich wykorzystywaniem, utraciły one swoją pierwotną wartość użytkową, a w szczególności charakter ogólnodostępności. Przedmiotowe drogi posiadają nawierzchnię gruntową z licznymi głębokimi wybojami i koleinami, które punktowo zostały zasypane kamieniem. Obecny stan techniczny tych dróg jednoznacznie wskazuje, że poruszanie się nimi może odbywać się jedynie w ograniczonym zakresie, tj. głównie z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu rolniczego, gdyż pojazdy mechaniczne typu samochody osobowe, nie są w stanie się nimi poruszać. Dobrze rozbudowana sieć dróg publicznych, zlokalizowanych w ich bezpośrednim sąsiedztwie, całkowicie zaspokaja lokalne potrzeby komunikacyjne, również właścicieli nieruchomości przylegających do dróg ujętych w ww. uchwale. Rzeczone drogi nigdy nie spełniały wymogów stawianych drogom publicznym zaliczanym do kategorii dróg gminnych. W stanie obecnym drogi te nie są utrzymywane jako drogi, który to stan ze względu na ich położenie, jak również istnienie alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych, nie ulegnie zmianie. Burmistrz zwrócił uwagę, że w sprawie wydano pozytywną opinię Zarządu Powiatu Tarnobrzeskiego (uchwała nr 33/2024 z dnia 29 sierpnia 2024 r.). Wskazał na treść odpowiedzi Sekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udzielonej 19 grudnia 2012 r. na interpelację nr 11907 w której podano, że wyłączenie drogi z użytkowania oznacza znaczące ograniczenie jej dla ruchu drogowego i dostępności dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Oznacza to, że droga publiczna po wyłączeniu z użytkowania może stać się drogą wewnętrzną z ograniczeniem ruchu drogowego. Stąd też wyłączenie drogi z użytkowania nie musi oznaczać jej likwidacji, a jedynie jej przekwalifikowanie na drogę wewnętrzną, z ograniczeniem ruchu bez potrzeby jego zamknięcia. W sprawie natomiast u podstaw pozbawienia ww. dróg posiadanych przez nie kategorii dróg gminnych legł ich stan techniczny, a przede wszystkim potrzeba usunięcia swoistej fikcji prawnej, iż pozbawiane kategorii dróg gminnych drogi posiadały wszystkie parametry techniczne jakie winny mieć drogi gminne. Stąd też załączony dowód w postaci zdjęć, z których wynika, że przedmiotowe drogi są faktycznie zajeżdżonym przez pojazdy rolnicze dojazdem do pół. Dlatego podejmując przedmiotową uchwałę kierowano się potrzebą usunięcia z obrotu prawnego fikcji prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 7 ust. 2 u.d.p., pozbawiła kategorii drogi gminnej drogę nr 100016R zlokalizowaną na działkach nr ewid. 1875 i 1918 w m. Baranów Sandomierski i na działkach nr ewid. 1461 i 412/1 w m. Skopanie oraz odcinek drogi nr 10005IR zlokalizowanej na działkach nr ewid 319/2 i 318/1 w m. Knapy, na działce nr ewid. 340 w m. Durdy i na działkach nr ewid 1235 i 1257/1 w m. Marki poprzez wyłączenie ich z użytkowania, jako drogi publiczne. II. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., drogi gminne (obok krajowych, wojewódzkich i powiatowych) są jedną z kategorii dróg publicznych, których definicję zawiera art. 1 tej ustawy (drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych). U.d.p. określa zarówno zasady zaliczania dróg do określonej kategorii, jak również pozbawiania dróg dotychczasowej kategorii. W myśl art. 7 ust. 2, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, przy czym zgodnie z ust. 1 tego artykułu, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 10 u.d.p., organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1), przy czym pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii (art. 10 ust. 3 u.d.p.). Innymi słowy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do innej kategorii możliwe jest wyłącznie w przypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Przez wyłączenie danej drogi z użytkowania rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii, sytuacje, w której dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. III. W uzasadnieniu uchwały objętej postępwaniem nadzorczym wskazano, że potrzeba pozbawienia objętych uchwałą dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie ich z użytkowania wynika z faktu, że są one drogami, które utraciły swoją pierwotną wartość użytkową, a w szczególności charakter ogólnodostępności. Przedmiotowe drogi są o nawierzchni gruntowej z licznymi głębokimi wybojami i koleinami. Obecny stan techniczny tych dróg jednoznacznie wskazuje, że poruszanie się nimi może odbywać się jedynie w ograniczonym zakresie, tj. głównie za pomocą ciężkiego sprzętu rolniczego, gdyż pojazdy mechaniczne typu samochody osobowe nie są w stanie użytkować ww. dróg. IV. W stanie faktycznym i prawnym wyżej przedstawionym zasadnie Wojewoda stwierdził, że uchwała w istotny sposób narusza art. 10 ust. 3 u.d.p. Jest tak dlatego, ponieważ skorzystanie z tego przepisu powinno dotyczyć przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, wedle której pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2021 r. I OSK 3382/19, wyrok WSA w Olsztynie z 13 kwietnia 2021 r. II SA/Ol 6/21). Zaznaczyć też należy, że analagiczne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie a mianowicie, że pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej przy uznaniu jej za drogę wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach; (zob. Maciejko W., Zaborniak P., Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010). Tymczasem objęte uchwałą drogi nie są likwidowane, ale nadal pozostają z przeznaczeniem dla ciężkiego sprzętu rolniczego. Końcowo Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że stan techniczny drogi gminnej nie może stanowić podstawy do pozbawienia jej kategorii drogi publicznej, ani tym bardziej uzasadniać wyłączenia z użytkowania. Reasumując, zasadnie Wojewoda stwierdził, że uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzocze, w istotny sposób narusza art. 10 ust. 3 u.d.p. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.