I OSK 2462/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bielsko-Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 698/24 w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 marca 2024 r. nr NPII.4131.1.240.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r. II SA/Gl 698/24, oddalił skargę Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 marca 2024 r. nr NPII.4131.1.240.2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Bielsko-Biała zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 11 ust. 1 oraz 11a ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 4, 5, 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 ze zm.; dalej: u.o.z.), polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że poprzez użycie w § 4 Programu terminu "bezdomnych zwierząt" Rada nie zrealizowała delegacji ustawowej w zakresie zapewnienia w Programie opieki nie tylko zwierzętom bezdomnym, co stanowi istotne naruszenie prawa; 2) art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że poprzez użycie w § 4 pkt 1) lit. b) Programu terminu "bezdomne zwierzęta gospodarskie" Rada zawęziła pojęcie ustawowe "zwierząt gospodarskich", co stanowi istotne naruszenie prawa; 3) art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że przepis § 6 ust. 1 i ust. 2 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej Rady do uregulowania obligatoryjnego elementu jakim jest poszukiwanie właścicieli także dla bezdomnych zwierząt gospodarskich oraz poszukiwanie dotychczasowych a nie tylko "nowych" właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co istotnie narusza prawo; 4) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że poprzez pominięcie w § 3 pkt 5) oraz w § 14 ust. 1 Programu zabiegu sterylizacji uchwała w sposób istotny narusza prawo; 5) art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w związku z rozporządzeniem Ministra MSWiA z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że poprzez uregulowanie w § 7 zd. 2 Programu jedynie sposobu postępowania w zakresie realizacji zadania "odławiania" bezdomnych zwierząt domowych, Rada nie zrealizowała delegacji ustawowej, bowiem nie uregulowała sposobu odławiania innych zwierząt bezdomnych, co istotnie narusza prawo; 6) art. 11a u.o.z., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że regulacją § 5 pkt 1) lit. d) Programu Rada scedowała kompetencje w zakresie wyboru zakładu leczniczego wykonującego kastracje oraz znakowanie kotów wolnożyjących na organizację społeczną, bez jednoczesnego określenia ram tego wyboru, w tym terminu wyboru organizacji, co stanowi istotne naruszenie prawa; 7) art. 11a ust. 1 u.o.z., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd , że konstrukcja definicji objętych § 1 pkt 6) i 7) Programu nie spełnia wymogów przewidzianych dla aktu prawa miejscowego w zakresie przejrzystości i czytelności dla przeciętnego odbiorcy, co istotnie narusza prawo; 8) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że przepis § 5 pkt 1 lit. a) Programu ograniczył obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów do dokarmiania sezonowego, co istotnie narusza prawo. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a., a w razie stwierdzenia, iż nie zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, 2) rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga okazała się nie mieć usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystko to jest rolą skarżącego. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Strona skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach wobec wyroku Sądu I instancji wskazała naruszenie przepisów prawa materialnego, a więc oparte na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. de facto przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. W orzecznictwie wskazuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Za interpretatio restrictiva pojęcia sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który kreuje zarówno kardynalną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak i to, że podlega ona ochronie sądowej. Tym samym organy mogą i powinny wkraczać z aktami nadzoru w działalność jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko w przypadkach określonych ustawami i o ile zachodzi przesłanka "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wskazania zakresu zadań gminy wobec delegacji ustawy o ochronie zwierząt, której implementacja ma na celu stworzenie kompleksowego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnienie im należytej i rzeczywistej ochrony. Sąd I instancji zgodził się z organem nadzorczym, że uchwała nr LXVIII/1535/2024 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 lutego 2024 r. w dużej mierze nie sprostała temu zadaniu. Sąd I instancji zauważył miedzy innymi, że poprzez użycie w § 4 Programu terminu "bezdomnych zwierząt" Rada nie zrealizowała delegacji ustawowej w zakresie zapewnienia w Programie opieki nie tylko zwierzętom bezdomnym. Przede wszystkim należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Rada Gminy używając sformułowania "bezdomnych zwierząt gospodarskich" zawęziła grupę docelową nie obejmując zwierząt gospodarskich, które nie zostały porzucone, w więc np. takich dla których jest możliwość znalezienia pierwotnego właściciela. Nadmienić wypada, że Rada Gminy w innym fragmencie unieważnionej uchwały posługiwała się właściwą terminologią wskazując w § 8 Programu "że Miejscem dla zwierząt gospodarskich jest gospodarstwo rolne" jednoznacznie dostrzegając, że są także innego rodzaju zwierzęta niż wyłączenie te nieposiadające właściciela. Wypada zauważyć, że aby w danym przypadku można było mówić o zwierzęciu bezdomnym trzeba ustalić, że zwierzę to uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Przykładowo ze ziszczeniem się ww. przesłanek nie mamy zaś do czynienia w przypadku czasowego odbioru zwierzęcia na skutek znęcania się nad nim (por. art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2 u.o.z.) i konieczności umieszczenia go w gospodarstwie rolnym. Bezsprzecznie regulacje dotyczące "zwierząt bezdomnych" należy traktować jako doprecyzowanie zakresu przedmiotowego obowiązków ciążących na gminie, a nie jako kompleksowe regulacje obejmujące wszystkie zwierzęta o zróżnicowanym statusie. Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 11 ust. 1 oraz 11a ust. 1 i 2 pkt 1,3,4,5,7 u.o.z. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) bowiem Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości. Jak wyżej wskazano Rada Gminy nienależycie zrealizowała delegację ustawową, co można traktować jako istotne naruszenie prawa. Wyżej wymienione zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, bowiem trafna była w zakresie stosowania powyższych przepisów ocena Sądu I instancji, że nie został zachowany wykonawczy charakter Programu, nie określono w nim sposobu postępowania m.in. dla poszukiwania właścicieli zwierząt gospodarskich, ani też dla poszukiwania dotychczasowych właścicieli zwierząt domowych. Nadto ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego, w myśl której są to zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W tym miejscu zauważyć jednak należy, że z ustawy nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącego kasacyjnie to nie tylko wypaczyło by to sens przedmiotowych regulacji, ale także godziło by to w prawo cudzej własności. Przyjmując bowiem interpretację, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, żaden z dotychczasowych właścicieli nie miałby prawa do ponownego objęcia opieką swojego zagubionego, czy też zabłąkanego zwierzęcia. Tożsamy problem, wskazał Sąd I instancji w § 7 Programu. Rada obejmując w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt gospodarskich, nie wypełniła tym samym zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., który stanowi o obowiązku objęcia zapisami programu odławiania wszystkich "zwierząt bezdomnych", nie zaś jedynie bezdomnych zwierząt "gospodarskich". Sposób postępowania w zakresie realizacji zadania "odławiania" bezdomnych zwierząt zawarty w § 7 zd. 2 Programu dotyczy bowiem jedynie bezdomnych zwierząt "domowych". Wypada jeszcze raz podkreślić, że nie można zawężać zadań Programu tylko do danej grupy zwierząt (domowe), mając świadomość, że występują zwierzęta także z innych grup (gospodarskie). Powyższe czyni także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) . Nadto Rada w § 14 Programu nie wprowadziła delegacji ustawowej co do możliwości wyboru pomiędzy sterylizacją, a kastracją, który uwzględniając dobro zwierząt oraz rzeczywistą ochronę, winien być podyktowany w głównej mierze stanem zdrowia zwierzęcia oraz oczekiwaną skutecznością, tym bardziej że sterylizacja jako zabieg mniej inwazyjny może w wielu przypadkach być zabiegiem wystarczającym. Gdyby cel w postaci ograniczenia bezdomności był możliwy jedynie przy zastosowaniu najbardziej radyklanego środka, zapewne ustawodawca nie wprowadzałby do regulacji ustawowych obu ww. opcji. Celu ustawy, jak i Programu nie należy jednak upatrywać w bezwzględnym dążeniu do ograniczania populacji zwierząt zapobiegającej ewentualnej bezdomności, niezależnie od radykalności stosowanych środków, a niewątpliwie celem ustawy jest dobro i ochrona zwierząt. Powyższe czyni zarzut art. 11a ust. 2 pkt 4 (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) nieskutecznym. Na aprobatę nie zasługuje także argumentacja wywiedziona przez skarżącego kasacyjnie względem twierdzenia Sądu I instancji dotyczącego niewypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (art. 1 ust. 1 u.o.z.). Regulacja przyjęta w § 5 pkt 1 lit. a pozbawiałaby koty wolno żyjące na terenie Gminy wsparcia ze strony ludzi w postaci dokarmiania w okresie letnim. Wobec niewywiązania się z obowiązku właściwego wykonywania upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy, należało podzielić ocenę Sądu I instancji o braku podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem ustawa nie przewiduje ograniczenia dokarmiania kotów wolno żyjących wyłącznie podczas okresu zimowego. Powyższe nie spełniałoby zasady humanitarnego traktowania zwierząt, wszakże te mają potrzebę spożywania pokarmów przez cały rok. To również czyni zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 (pkt 8 petitum skargi kasacyjnej) niezasadnym. Powyższe argumenty czynią także niezasadnym zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 u.o.z., polegający na błędnym uznaniu przez Sąd, że konstrukcja definicji objętych § 1 pkt 6) i 7) Programu nie spełnia wymogów przewidzianych dla aktu prawa miejscowego w zakresie przejrzystości i czytelności dla przeciętnego odbiorcy. W niniejszej sprawie wskazywano na brak konsekwencji w obejmowaniu pomocą różnych grup zwierząt o odmiennym statusie, wszakże program powinien zawierać takie rozwiązania prawne, które będą uwzględniać cele związane zarówno z opieką nad zwierzętami bezdomnymi jak również zapobieganie bezdomności zwierząt. Postanowienia programu odnoszące się do "zapobiegania bezdomności" zwierząt należy natomiast odnosić przede wszystkim do zwierząt, których nie można kwalifikować jako bezdomne. Wskazane w nim podmioty zapewniają opiekę wyłącznie "bezdomnym" zwierzętom, nie odpowiada realizacji zadań nałożonych w tym zakresie na Gminę. Sąd I instancji to dostrzegł, tak więc nie naruszył art. 11a ust.1 u.o.z. (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej). Końcowo niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11a u.o.z. (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej) bowiem ten przepis składa się z 8 ustępów, a te dodatkowo dzielą się na kolejne mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał dokładnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, a więc zarzut ten nie może być poddany kontroli instancyjnej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.