II SA/Po 797/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 06 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 września 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 6 i 7, art. 20, art. 30 ust. 9, art 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024r. poz. 323 dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572 dalej k.p.a.) odmówił Z. L. (dalej też jako skarżący lub strona) rozłożenia na raty spłaty kwoty pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł wypłaconego na podstawie decyzji: nr [...] z dnia 10 września 2019 r. z późn.zm., [...] z dnia 12 października 2021 r. z późn.zm., [...] z dnia 3 listopada 2022 r. oraz [...] z dnia 18 października 2023 r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wymienionymi decyzjami Prezydenta Miasta K. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie podstawie pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ ustalił, że skarżący pobierał dodatek pielęgnacyjny w okresach: od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz od 1 września 2022 r. do dnia sporządzenia pisma. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 16 ust. 6 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec tego skarżącemu nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca maja 2019 r. (tj. m-ca od którego przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego), a z uwagi na powzięcie przez organ w dniu 2 sierpnia 2024 r. informacji o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego świadczenie nie jest wypłacane od miesiąca sierpnia 2024 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Wobec powyższego pismem Prezydent Miasta K. wystąpił do ZUS o przekazanie kwoty [...]zł odpowiadającej wysokości wypłaconego za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 31 lipca 2024 r. zasiłku pielęgnacyjnego z wypłacanego skarżącemu świadczenia emerytalnego. Organ wskazał, że ponieważ w przypadku skarżącego nie została wydana decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, lecz organ wystąpił do ZUS o potrącenie wymienionej wyżej kwoty ze świadczenia emerytalnego, to nie ma możliwości rozłożenia skarżącemu kwoty pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł na raty oraz częściowego umorzenia wysokości pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (art. 30 ust. 9 u.ś.r.). Od powyższej decyzji Z. L. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący przyznał, że od maja 2019 r. do 31 lipca 2024 r., z przerwami między kolejnymi orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności, miał wypłacany zasiłek pielęgnacyjny. ZUS we wrześniu 2022 r. przyznał mu decyzją dodatek pielęgnacyjny od stycznia 2023 r. Zdaniem skarżącego sytuacja jest dla niego krzywdząca, gdyż do stycznia 2023 r. pobierał tylko zasiłek pielęgnacyjny z Urzędu Miasta K.. Skarżący potwierdził, że pobierał oba świadczenia w okresie od stycznia 2023 r. do 31 lipca 2024 r. Skarżący podkreślił, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wniósł o ponowne przeanalizowanie jego sprawy i umorzenie części zaległości oraz rozłożenie pozostałej kwoty na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 października 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r., poz. 570 t.j.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 16 ust. 6, 7 i 8 u.ś.r. Z przepisów tych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W sprawie ustalono, że skarżący pobierał jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny. Rozliczenie świadczenia nienależnego pozostawiono kompetencji organu emerytalno-rentowego. Ponadto, mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie organ właściwy nie wydaje decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń brak jest możliwości zastosowania przepisów umożliwiających rozłożenie spornej kwoty na raty czy też jej umorzenie. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 476/18, że regulacja art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na regulację szczególną dotyczącą łącznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego przepisy art. 30 u.ś.r. w ogóle nie mają zastosowania w sprawie. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2024 r. W skardze podał, że od stycznia 2023 r. do 31 lipca 2024 r. pobierał zarówno zasiłek jak i dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie [...]zł. Nie mógł przewidzieć, że ZUS dokona wstecznego wyliczenia i cofnie się o kilkanaście miesięcy z wypłatą dodatku. Do stycznia 2023 roku skarżący pobierał tylko zasiłek pielęgnacyjny. Podnosił te argumenty w odwołaniu, ale Kolegium się do nich nie odniosło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego 10 października 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 10 września 2024 r., na mocy której skarżącemu odmówiono rozłożenia na raty pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 6, 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 323 - dalej w skrócie "u.ś.r."). Zgodnie z art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, dalej u.e.r.FUS) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nabycie przez stronę prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że choć oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) wypłacane są przez różne organy, na podstawie odrębnych ustaw - ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak ich charakter jest zbliżony. Świadczenia te służą podobnym celom, bowiem są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z trudnej sytuacji zdrowotnej, związanej z wiekiem, niezdolnością do pracy i/lub niezdolnością do samodzielnej egzystencji. O podobieństwie obu świadczeń stanowi nawet użycie tego samego oznaczenia ich przymiotnikiem "pielęgnacyjny". Są to więc świadczenia związane z dbaniem, opieką, czuwaniem nad kimś, kto z uwagi na swój stan zdrowia wymaga takich szczególnych opiekuńczych czynności. W art. 16 ust. 6 u.ś.r. ustawodawca unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o porównywalnym charakterze i funkcji z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Taka sytuacja była przedmiotem badania organów. W sprawie ustalono, że skarżący pobierał jednocześnie dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta K. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny decyzjami nr: [...] z dnia 10 września 2019; [...] z dnia 12 października 2021 r.; [...] z dnia 3 listopada 2022 r., [...] z dnia 18 października 2023 r. Prawa do zasiłku pielęgnacyjnego odmówiono Z. L. decyzją nr [...] z dnia 23 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] ustalił, że w powyższych okresach czasu skarżącemu przyznano dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodatek pielęgnacyjny wypłacono skarżącemu w okresach: 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.; 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.; 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.; 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Aktualnie skarżący ma przyznany dodatek od 1 stycznia 2024 r. do 31 lipca 2027 r. Prezydent Miasta K. porównał okresy, w których skarżący otrzymywał oba świadczenia i następnie wystąpił do ZUS o przekazanie kwoty [...]zł odpowiadającej wysokości wypłaconego za okres od dnia 1 maja 2019 do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz 1 września 2022 do 31 lipca 2024 r. zasiłku pielęgnacyjnego (zob. k. [...] akt administracyjnych). Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do rozliczenia wypłaconych świadczeń między organami, bez konieczności wydawania przez Prezydenta Miasta K. decyzji o świadczeniu nienależnie pobranym, co wynika z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. Sporna w sprawie pozostawała kwestia tego, czy w sytuacji nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do której odnoszą się zapisy art. 16 ust. 6-8 u.ś.r., znajdzie zastosowanie art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W art. 138 u.e.r.FUS uregulowano kwestię zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w postępowaniu prowadzonym przez organ rentowy. Zasadą jest, że osobę, która nienależnie pobrała świadczenia, obciąża bezwzględny obowiązek ich zwrotu (z art. 138 ust. 1 u.e.r.FUS). Co istotne, zgodnie z art. 138 ust. 6 u.e.r.FUS organ rentowy może odstąpić od żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, zmniejszyć wysokość potrąceń, ustaloną zgodnie z art. 140 ust. 4 pkt 1, lub zawiesić dokonywanie tych potrąceń na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Z cytowanego przepisu wynika uprawnienie organu rentowego do umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego. W orzecznictwie wskazuje się, że kompetencja organu rentowego, określona w art. 138 ust. 6 u.e.r.FUS nie obejmuje nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, skoro zasiłek ten nie stanowi świadczenia emerytalno-rentowego. Z kolei art. 16 ust. 7 u.ś.r. normuje jedynie sposób potrącania przez organ rentowy z wypłaconego uprawnionej osobie należnego świadczenia emerytalnego wraz z należnymi dodatkami kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2024 r. sygn. IV SA/Wr 564/23, CBOSA). W konsekwencji organem wyłącznie właściwym do wypowiadania się kwestiach związanych z zasiłkiem pielęgnacyjnym, a więc również w sprawie wniosku o zastosowanie ulgi (umorzenia, rozłożenia na raty) jest organ, który to świadczenie przyznał — organ właściwy ds. świadczeń rodzinnych. Właściwym trybem do rozstrzygania w sprawie ulgi jest tryb przewidziany w art. 30 ust. 9 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 2183/22, CBOSA). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. Niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego lub rozłożenia go na raty. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r. I OSK 2183/22, CBOSA). Zatem w niniejszej sprawie niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawiało organu możliwości orzekania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego lub rozłożenia go na raty. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, skarżący nie mógł być pozbawiony uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jego wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Z powyższych względów skarga Z. L. okazała się zasadna. Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "P.p.s.a."). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku i ocenią czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119-120 P.p.s.a.