I OSK 1454/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 705/22 w sprawie ze skargi A. i R. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 września 2022 r. nr GN-V.7536.20.2022.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. i R. i M. K. solidarnie na rzecz P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 lutego 2023 r. II SA/Lu 705/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. i M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 września 2022 r. nr GN-V.7536.20.2022.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: I. uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Puławskiego z 8 kwietnia 2022 r. znak: ZN.6821.38.2021.SG; II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących A. R. i M. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P[...] wystąpiła do A. R. i M. K., współwłaścicieli działki nr [...] w gminie K., obręb S., o jej odpłatne udostępnienie w celu wykonania prac związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej - napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy (wymiana fundamentów, słupów oraz przewodów). Przebudowa linii energetycznej na nową uzasadniona była zapewnieniem lepszego standardu zaopatrzenia w dostawy energii elektrycznej dla tysięcy osób, w tym szkół, szpitali. Za ustanowienie służebności przesyłu inwestor zaproponował kwotę [...] zł (kwota ta uzależniona była od długości odcinka linii). Inwestor wskazał, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna dociera do Nałęczowa, Klementowic i przyległych obszarów. Jest ona stara (rok budowy to 1953) i nie spełnia aktualnych standardów. Dlatego podjęto decyzję o wymianie linii na nową, jednocześnie utrzymując dokładnie ten sam jej przebieg. Wymianie ulegną fundamenty, słupy i przewody. Linia jest ważnym elementem systemu elektroenergetycznego i każda jej awaria może doprowadzić do trudnej do zniwelowania przerwy w dostawie energii elektrycznej do regionu. Aby zminimalizować ryzyko niedostarczenia energii, konieczna jest przebudowa linii po obecnej trasie. Dlatego aby zachować trasę linii słupy w miejscach gdzie linia skręca pozostaną w obecnej lokalizacji, natomiast lokalizacje słupów na odcinkach prostych ulegną niewielkim zmianom. Taka sytuacja występuje na działce nr [...]. Inwestor wyjaśnił, że zaproponował jednorazowe wynagrodzenie, które uwzględnia charakter i położenie nieruchomości, a jego wysokość jest oparta na cenach transakcyjnych gruntów o podobnej lub jednakowej klasie. W zakresie należnego wynagrodzenia (odszkodowania) poinformowano, iż istnieje możliwość wykonania operatu szacunkowego dla nieruchomości, którego koszty pokryje firma E[...]. Współwłaściciele nieruchomości nr [...] nie wyrazili zgody na zawarcie umowy m.in. z uwagi na rażąco zaniżone wynagrodzenie, które w żaden sposób nic odpowiada cenom rynkowym. Odnośnie wynagrodzenia, poza uznaniem za zaniżone wynagrodzenia zaoferowanego przez Inwestora nie padła żadna kontroferta i nie odpowiedziano na propozycję powołania niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, który sporządziłby operat szacunkowy określający wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Starosta Puławski decyzją z 8 kwietnia 2022 r. nr ZN.6821.38.2021.SG orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej na terenie gminy K., obr. S., poprzez zezwolenie na przeprowadzenie inwestycji pn. "Przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Nałęczów GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy". Przebieg linii przez nieruchomość i zakres ograniczenia przedstawiała załączona do wniosku mapa. Właściciele działki wnieśli odwołanie. Wojewoda Lubelski decyzją z 4 września 2022 r. nr GN-V.7536.20.2022.AG, po rozpatrzeniu odwołania A. R. i M. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z 8 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że spełnione zostały ustawowe przesłanki na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania ze stanowiącej własność skarżących nieruchomości. Zdaniem Wojewody, organ I instancji trafnie uznał, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania inwestycja, polegająca na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy stanowi inwestycję celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Realizacja inwestycji jest też zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K[...], co potwierdził także Wójt Gminy K[...]. Działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze, który według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K[...], oznaczono - w świetle rysunku planu - symbolem RP - uprawy polowe oraz MR - mieszkalnictwo rolnicze. W południowej części działki zlokalizowana jest linia energetyczna wysokiego napięcia oznaczona symbolem WN 110 kV oraz w północnej jej części linia energetyczna średniego napięcia. Przepis § 3 planu miejscowego - Funkcje terenów, ust. 3 - Tereny urządzeń infrastruktury technicznej, pkt 3.2 EE - urządzenia energetyczne, ppkt 1, dopuszcza przebieg linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia jedynie zgodnie z rysunkami planu. Przebieg (rzut) skrajnych przewodów linii elektroenergetycznej wraz z pasem obrazującym obszar, w którym ma nastąpić ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości szczegółowo i czytelnie przedstawia załącznik graficzny do wniosku Inwestora z 21 czerwca 2021 r. Ograniczenie dotyczy także obowiązku znoszenia posadowionych na nieruchomości urządzeń, o których mowa wyżej, a także ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w pasie technologicznym linii o pow. 926 m, szerokości 12 m, który wyznacza rzut pionowy skrajnych przewodów na powierzchnię gruntu powiększoną o 4 m (po 2 m z każdej strony od skrajnego przewodu fazowego linii elektroenergetycznej), polegających na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i środowiska oraz ochrony życia ludzkiego. Ze strony Inwestora rokowania z właścicielami działki nr [...] w sprawie udostępnienia nieruchomości do celów inwestycji przeprowadziła J. C., działająca na podstawie prawidłowego pełnomocnictwa udzielonego 30 grudnia 2019 r. Pełnomocnik Inwestora zwracał się z prośbą do współwłaścicieli nieruchomości nr [...] o wyrażenie zgody na ustanowienie na działce służebności przesyłu oraz informował właścicielkę nieruchomości o zakresie prac, jakie mają zostać przeprowadzone w ramach realizowanej przez S[...]. inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej (negocjacje dotyczyły także wyliczonej za udostępnienie nieruchomości do wskazanego celu kwoty, tj. [...] zł). Inwestor wyjaśnił właścicielom nieruchomości, iż przebudowa linii jest niezbędna, aby zminimalizować ryzyko niedostarczenia energii, aby zachować trasę linii, w miejscach gdzie linia skręca słupy pozostaną w obecnej lokalizacji, natomiast lokalizacje slupów na odcinkach prostych muszą ulec niewielkim zmianom, m. in. na działce nr [...]. Spółka poinformowała, iż za szkody w pożytkach rolnych oraz inne zniszczenia w obrębie nieruchomości powstałe w wyniku przebudowy linii zostanie wypłacone stosowne odszkodowanie oraz wyraziła wolę zlecenia wykonania odrębnego operatu szacunkowego dla nieruchomości, którego koszty pokryje firma E[...] Na powyższe warunki A. R. i M. K. nie wyrazili zgody, strony nie przedstawiły także żadnego kontroperatu. Zatem, negocjacje w celu realizacji inwestycji na działce nr [...] były prowadzone (lecz nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej, regulującej warunki wejścia na teren nieruchomości, należącej do odwołujących). Skoro nie doszło do umownego porozumienia między stronami, zaszła konieczność wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z analizowanej nieruchomości, na podstawie art. 124 u.g.n., w drodze administracyjnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który we wspominanym na wstępie wyroku uchylił decyzje obydwu organów wydane w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, organ drugiej instancji rozstrzygając w sprawie działał niezgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 u.g.n. Oceny spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. dokonywać należy z uwzględnieniem tego, że istnienie na nieruchomości dotychczasowej linii energetycznej ma znaczenie jedynie faktyczne, a nie prawne. Taki czysto faktyczny charakter tej okoliczności odnosić należało w szczególności do kwestii zgodności, czy też ściślej rzec ujmując do kwestii dopuszczalności inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej - w świetle planu miejscowego, obowiązującego na terenie zaplanowanej inwestycji. Fundamentalną przesłanką ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę linii energetycznej, jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Końskowola mają w tej materii zbyt ogólny charakter. Nie przesądzają generalnie ani kwestii powstania linii energetycznej na działce skarżących, ani też nie określają w żaden sposób przebiegu (lokalizacji) tejże linii. Należy podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco. Należy podzielić pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 marca 2017 r. I OSK 2033/15, z 21 marca 2018 r. I OSK 742/16). Zdaniem Sądu I instancji dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalony został także przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Do akt sprawy dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K[...] (k.29 - 51 akt adm.). Dokument ten wskazuje na ogólny i wyłącznie potencjalny charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K[...] w odniesieniu do działki nr [...]. Działka ta częściowo położona jest na obszarze przeznaczonym w planie pod mieszkalnictwo rolnicze (MR). Dotyczy to południowej części działki. Pozostała część nieruchomości zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako RP (uprawy polowe) - k. 42 akt adm. Żadna część działki nr [...] nie została w planie miejscowym przeznaczona pod urządzenia elektroenergetyczne. W planie miejscowym na tejże działce nie przewidziano ani budowy, ani przebudowy linii energetycznej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w południowej części działki zlokalizowano linię energetyczną wysokiego napięcia (WN 110 kV), zaś w północnej części nieruchomości - linię średniego napięcia. W poszczególnych terenach dopuszcza się lokalizację, w sposób niekolidujący z podstawowym przeznaczeniem tych terenów, nieprzedstawionych na rysunkach planu obiektów i sieci infrastruktury gazowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej, energetycznej, wodnej oraz obiektów gospodarki odpadami niezwiązanych z podłożem, służących bezpośredniej obsłudze tych terenów. Tego typu obiekty i sieci infrastruktury mogą być także lokalizowane wewnątrz linii rozgraniczających dróg publicznych (ust.3). Zapisy planu w odniesieniu do EE - urządzenia energetyczne - określają, że dopuszcza się przebieg linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia jedynie zgodnie z rysunkami planu (pkt 1). Dopuszcza się budowę linii energetycznych średniego i niskiego napięcia w postaci napowietrznej lub kablowej (pkt 4). Adaptuje się istniejące magistralne linie energetyczne wysokiego napięcia. Linie WN wymagają rezerwy pasa technicznego wolnego od zabudowy o szerokości zgodnej z obowiązującymi przepisami. Przewidziana powyższymi postanowieniami planu miejscowego możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej ma jednak wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny, odnoszący się do bliżej nieokreślonych nieruchomości. Plan miejscowy nie przesądza, ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii sieci energetycznej. Zatem komentowany plan miejscowy nie może stanowić należytej podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P[...] zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n."), w związku z § 3 ust. 3.2 pkt. 1), ust. 6.1 pkt. 9) lit. b) i § 8 ust. 5 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Końskowola przejętego Uchwałą Rady Gminy Końskowola Nr XLI/248/02 z dnia 26 lipca 2002 r., poprzez dokonanie błędnej wykładni przesłanki co do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest błędnego przyjęcia, iż zakres realizowanej na działce nr [...], położonej w gminie Końskowola, obręb Stary Pożóg inwestycji oraz przepisy mpzp nie dają wystarczających podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Przebudowa linii 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice i GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy"; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Puławskiego z 8 kwietnia 2022 r. w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje odpowiadały prawu. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. wniesiono o łączne rozpoznanie spraw o sygnaturach akt Sądu I instancji: II SA/Lu 705/22 i II SA/Lu 706/22 z uwagi na to, iż pozostają ze sobą bezpośrednim związku oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. R. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze ich treść, skład orzekający uznał, że rozstrzygający charakter miała w niniejszej sprawie ocena zasadności zarzutów prawnomaterialnych. Fakt ten uzasadniał odniesienie się w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak stanowi ten przepis, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). W sprawie niniejszej sporne przedsięwzięcie inwestor określił jako inwestycję polegającą na zakładaniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, tj. linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy. Realizacja inwestycji i eksploatacja linii ma na celu istotną poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa lubelskiego. Ponadto przebudowa przedmiotowej linii pozwoli na zwiększenie niezawodności zaopatrzenia w energię elektryczną wielu odbiorców w obszarze istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Nałęczów - GPZ Klementowice - GPZ Puławy Rudy, a przede wszystkim służyć będzie poprawie bezpieczeństwa energetycznego regionu. Inwestycja ma zatem charakter inwestycji celu publicznego o charakterze lokalnym. Z regulacji uchwały Rady Gminy Końskowola nr XLI/248/02 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Końskowola (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 31 poz. 1084 zmienioną uchwałą Nr IV/27/03 z dnia 31 stycznia 2003 r. - Dz. Urz. Woj. Lubel. Nr 31 poz. 1085) wynika, że uchwała ta przewiduje zlokalizowanie linii energetycznej wysokiego napięcia oznaczonego symbolem WN 100 kV m.in. na działce nr [...] będącej własnością skarżących. W części spornej działki zlokalizowana jest bowiem linia energetyczna wysokiego napięcia oznaczona symbolem WN 110 kV. Z kolei, przepis § 3 - Funkcje terenów, ust. 3 - Tereny urządzeń infrastruktury technicznej, pkt 3.2 EE - urządzenia energetyczne, ppkt 1 uchwały dopuszcza przebieg linii energetycznych wysokiego i średniego napięcia jedynie zgodnie z rysunkami planu. Jak wynika z treści § 8 ust. 5 miejscowego planu, zasilanie gminy w energię elektryczną z GPZ zostanie określone w koncepcji energetycznej dla istniejących i perspektywicznych terenów zainwestowania po dokonaniu bilansu zaopatrzenia mocy i energii elektrycznej gminy w porozumieniu z Zakładem Energetycznym. Adaptuje się istniejące magistralne linie energetyczne wysokiego napięcia. Linie NW wymagają rezerwy pasa technicznego wolnego od zabudowy o szerokości zgodnej z obowiązującymi przepisami (wypis nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Końskowola (k. 29 - 51 akt adm.). Powyższe ustalenia pozwalają przyjąć, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym w znaczeniu wymaganym przez art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz w tym zakresie spełnia przesłankę niezbędności ograniczenia prawa własności, a zatem błędne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że nie została spełniona przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tego wymaga art. 124 ust.1 u.g.n. Sąd Wojewódzki wywiódł, że skoro obowiązujący plan miejscowy nie określa przebiegu nowej linii energetycznej, nie precyzuje czy taka linia w ogóle może powstać w danym miejscu, to nie jest spełniona przesłanka zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd Wojewódzki przywołał i podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 2651/19, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. W świetle tego stanowiska zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został precyzyjnie ustalony jej przebieg. Po pierwsze zauważyć należy, że aprobowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego, prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia realizacji większości inwestycji liniowych, mieszczących się w kategorii inwestycji celu publicznego. Jak słusznie wywiodła w skardze kasacyjnej P[...] żaden przepis prawa nie rodzi po stronie gminy obowiązku wskazywania w planie szczegółowego przebiegu sieci, a ponadto niezasadne z punktu widzenia celu planu byłoby wprowadzanie do jego zapisów konkretnego przebiegu obiektów infrastruktury technicznej, ponieważ infrastruktura powiązana jest z czynnikami nieznanymi w chwili uchwalenia planu (np. budowa kolejnych budynków, uwarunkowania geotechniczne), wprowadzenie do planu przebiegu wszystkich możliwości przebiegu sieci wiązałoby się z koniecznością przygotowania dokumentacji, która jest niemożliwa do wykonania z punktu widzenia organizacyjnego, a nadto wprowadzenie całości sieci do planu spowodowałoby w praktyce niedopasowanie tak przewidzianej infrastruktury do zmieniających się potrzeb i realiów i konieczność ustawicznej zmiany planu. Żaden przepis prawa, w szczególności z zakresu zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga naniesienia na plan miejscowy z góry wszystkich dopuszczalnych planem obiektów budowlanych, w tym obiektów infrastruktury technicznej - jest to nie tylko niecelowe, ale i nierealne. Z tego względu plany miejscowe posługują się takimi kryteriami jak zdefiniowany za pomocą działek ewidencyjnych obszar o konkretnym przeznaczeniu, na którym dopuszcza się zabudowę czy też określanie procentowo w stosunku do powierzchni ograniczenia zabudowy - stosowanie tych kryteriów jest pozostawione do uznania organu uchwałodawczego. Plany miejscowe określają obszary dopuszczalnego zagospodarowania, niemniej jednak brak jest podstaw prawnych do postawienia organom uchwałodawczym wymogu określania w każdym przypadku sposobu zabudowy każdej nieruchomości poprzez wskazanie konkretnej lokalizacji obiektów. Mieszkańcy Gminy mają możliwość zapoznania się z ograniczeniami planistycznymi oraz podejmowania środków prawnych w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ uchwałodawczy. Wymaga jednak podkreślenia, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być rozpoznany tylko łącznie z uwzględnieniem treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w konkretnej sprawie ma zastosowanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim aktem prawa miejscowego, stąd też zawarte w nim regulacje mają charakter materialnoprawny. Dlatego też, aby stwierdzić, czy doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania P[...], wskazanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały naruszone. Nie w każdym zatem przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z: 23 października 2014 r. I OSK 537/13; 8 marca 2017r. I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r. I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r. I OSK 452/18; 23 listopada 2021 r. I OSK 754/21; 26 stycznia 2022 r. I OSK 920/21; 29 marca 2023 I OSK 1204/22; 26 stycznia 2024 r. I OSK 1188/21; 27 luty 2024 r. I OSK 2263/20). Powyższe, w ocenie składu orzekającego, prowadzi do wniosku, iż inwestycje sieciowe (liniowe) celu publicznego, w tym sieć elektroenergetyczna, muszą być traktowane jako mające charakter szczególny. Ich znaczenie (w przypadku, gdy obejmują znaczny obszar terenu) polega bowiem nie tylko na tym, że stanowią one w takiej sytuacji realizację celu publicznego, czyli służą pewnej społeczności danego rejonu, ale ponadto – przy obecnym poziomie rozwoju cywilizacyjnego - w zasadzie praktycznie warunkują samo funkcjonowanie takiej społeczności. Z tego więc powodu, gdy właściciel nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, której dotyczy wniosek, złożony w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ma zawsze zagwarantowaną możliwość skorzystania z prawa zaskarżenia uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że przedstawiona wyżej wykładnia omawianych przepisów naruszała przepis zawarty w art. 124 ust. 1 u.g.n. czy unormowania konstytucyjne dotyczące ochrony prawa własności. Tym bardziej, i to po drugie, dla niniejszej sprawy istotna winna być także okoliczność, że plan miejscowy w § 8 ust. 5 stwierdzał, że "Adaptuje się istniejące magistralne linie energetyczne wysokiego napięcia." Adaptacja, wobec braku definicji tego pojęcia w prawie miejscowym, w którym zostało użyte, oznaczać musi przekształcenie, przeróbkę, przystosowanie do innego użytku (zob. Władysław Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978). Skoro więc na spornej działce przedmiotowa inwestycja ma objąć demontaż dotychczasowej linii energetycznej (zlokalizowanej nad działką nr [...]) oraz posadowienie słupa na tejże nieruchomości, jak też zamontowanie nowych przewodów, tak więc nie będzie to "nowa linia", a inwestor ma dokonać wyłącznie modernizacji istniejącej linii po dotychczasowej trasie, to takie działanie mieści się w pojęciu adaptacji użytym w planie. Z tych powodów skład orzekający nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musiałby on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Powyższe czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, którego redakcja, mówiąc ogólnie, budzi uzasadnione zastrzeżenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.