III SAB/Gd 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. (dalej: "skarżąca") w dniu 27 sierpnia 2024 r. złożyła do Wojewody Pomorskiego wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca F. G. Skarżąca w dniu 18 września 2024 r. złożyła korektę wniosku. W dniu 15 listopada 2024 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego (dalej: "organ"). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."); 3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. W ocenie skarżącej organ pozostaje w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, bowiem podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Zdaniem skarżącej wielokrotne przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Z tych przyczyn należy je uznać za rażące. Zasadne jest zatem przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, która- zgodnie z orzecznictwem - jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W wyniku bezczynności organu skarżąca ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. z uwagi na nadużycie przez skarżącą prawa do sądu oraz o oddalenie wniosków o przyznanie sumy pieniężnej oraz wymierzenie grzywny. Poinformował jednocześnie, że decyzja w niniejszej sprawie zostanie wydana do dnia 20 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu organ przyznał, że dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej opóźnienie w wydaniu decyzji nie stanowiło wielokrotności terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Nadto w kwestii dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej nie przedstawiono dowodów pozwalających na orzeczenie jej we wskazanej wysokości. Organ podkreślił, że nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy (kadrowy), którego organ nie jest w stanie obecnie rozwiązać. W ocenie organu skarżąca dopuściła się nadużycia prawa, które polegało na złożeniu niekompletnego wniosku, którego nie uzupełniła do dnia wniesienia skargi, a po upływie dwóch miesięcy złożyła skargę na bezczynność i opieszałość organu, żądając zasądzenia grzywny i sumy pieniężnej. Organ zwrócił uwagę, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika, który specjalizuje się w prawie cudzoziemców, i który w celu jak najszybszego załatwienia sprawy winien był złożyć kompletny wniosek lub niezwłocznie i prawidłowo uzupełnić jego braki. W dniu 4 marca 2025 r. do akt sprawy wpłynęło, nadesłane przez organ, zezwolenie na pracę dla F. G., wydane w dniu 21 stycznia 2025 r., wraz z dowodem doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, tj. art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.), stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad, w tym zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Przechodząc do meritum wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest natomiast zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art.37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Pomorskiego wniosek, który wpłynął w dniu 27 sierpnia 2024 r., i którego korekty dokonano w dniu 18 września 2024 r., nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego – wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. Organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 9 grudnia 2024 r., wzywając skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku (przedłożenia dokumentu potwierdzającego uzgodnienia w zakresie skierowania cudzoziemca przez agencję pracy tymczasowej, jeżeli podmiotem powierzającym pracę jest agencja), w terminie 7 dni. Skarżąca uzupełniła powyższy brak w dniu 16 grudnia 2024 r. i złożyła kolejną korektę wniosku. Powołane okoliczności wskazują, że organ pierwsze czynności zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero po wniesieniu przez skarżącą w dniu 15 listopada 2024 r. skargi. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków wniosku z dnia 27 sierpnia 2024 r. (poprawionego w dniu 18 września 2024 r.) po ponad trzech miesiącach od dnia złożenia wniosku (a po upływie 2,5 miesiąca od złożenia jego korekty). Decyzja zaś została wydana w dniu 21 stycznia 2025 r. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny aż do dnia 21 listopada 2025 r., naruszając przepisy art. 12, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. Sąd uznał, że brak działania organu i niepodejmowanie przez niego czynności w sprawie jest przejawem bezczynności, nie zaś przewlekłego prowadzenia postępowania, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej przewlekłości postępowania organu (punkt 2. sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że organ przed dniem orzekania przez Sąd wydał już decyzję zezwalającą na pracę cudzoziemca, Sąd stwierdził w punkcie 1. sentencji wyroku, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa i które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Biorąc pod uwagę powyższe oraz czasową skalę przekroczenia przez organ terminu załatwienia sprawy – niecałe trzy miesiące – Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis obligowałby wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie przewidywał taką możliwość. Przewidziane w ustawie jedynie fakultatywne działanie sądu – bez sprecyzowania przesłanek przyznania sumy pieniężnej – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ, fakt wydania decyzji po wniesieniu skargi oraz brak przedstawienia przez skarżącą konkretnej argumentacji, przemawiającej za przyznaniem jej wnioskowanej sumy pieniężnej. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze, że bezczynność organu nie była rażąca, a organ załatwił już sprawę z wniosku skarżącej, Sąd ocenił jako niezasadny także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W tym zakresie zatem Sąd uznał żądania skargi za niezasadne i oddalił ją w powyższej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 2. sentencji wyroku. Sąd nie podziela twierdzeń organu, że w sprawie doszło do nadużycia prawa przez skarżącą, poprzez złożenie przez nią niekompletnego wniosku a następnie wniesienie skargi do sądu po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest, że w postępowaniu przed organem skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wobec czego wniosek winien był kompletny i nie zawierać braków formalnych. Organ zobowiązany jest do przestrzegania terminów załatwienia sprawy określonych przepisami prawa (w rozpoznawanej sprawie przepisami k.p.a.) bez względu na to czy strona działa, czy też nie przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ sam wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca wniosła skargę w związku z niewydaniem przez organ decyzji w ustawowym terminie do czego miała pełne prawo. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).