III OSK 88/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 156/23 w sprawie ze skargi W.L. na bezczynność [...] Sp. o.o. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W.L. na rzecz [...] Sp. o.o. [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 156/23, po rozpoznaniu skargi W.L., zobowiązał [...] Sp. z o.o. [...] do rozpoznania punktu 6 wniosku W.L. z dnia 21 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że [...] Sp. z o.o. [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 21 listopada 2022 r. w części, o której mowa w punkcie I wyroku, a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II); oddalił dalej idącą skargę (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W.L. wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. skierowany na adres e-mail [...] Sp. z o.o. [...] zwrócił się o odpowiedź na następujące pytania: 1. Czy spółka publikuje dokumenty z prac organów (protokoły z rad nadzorczych, posiedzeń zarządów)? Jeśli tak, proszę o wskazanie, gdzie: a. BIP b. strona www. 2. Czy spółka publikuje wyniki kontroli zewnętrznych realizowanych przez uprawnione podmioty? Jeśli tak, proszę wskazać, gdzie: a. BIP b. strona www. 3. Czy spółka publikuje wyniki kontroli wewnętrznych prowadzonych przez organy spółki? jeśli tak, proszę o wskazanie, gdzie: a. BIP b. strona www. 4. Czy spółka prowadzi rejestr umów? 5. Czy jeśli tak, to czy spółka publikuje rejestr umów? Jeśli tak, proszę wskazać gdzie: a. BIP b. strona www. 6. Czy spółka posiada procedury zamówień z wolnej ręki? a. TAK b. NIE 7. Czy spółka posiada procedury przyznawania dotacji, darowizn, stypendiów, sponsoringu? a. tak b. nie 8. Czy spółka publikuje informacje o przyznanych dotacjach, darowiznach, stypendiach, sponsoringu? Jeśli tak, proszę wskazać gdzie: a. BIP b. B. strona www. 9. Czy spółka publikuje sprawozdania finansowe? Jeśli tak, to proszę wskazać gdzie: a. BIP b. strona www 10. Jakie były przychody spółki w 2018,2019, 2020 i 2021 r.? Proszę o podanie kwot. 11. Jakie były straty spółki w 2018,2019, 2020 i 2021 r.? Proszę o podanie kwot. 12. Jaka była łączna wysokość części stałej wynagrodzenia wypłaconej członkom organu zarządzającego osobno dla lat 2018, 2019, 2020 oraz 2021 r.? 13. Jaka była wysokość części zmiennej wynagrodzenia wypłaconej członkom organu zarządzającego osobno dla lat 2018, 2019, 2020 oraz 2021 r.? 14. W jakim stopniu (procentowo) zostały zrealizowane cele zarządcze spółki w latach: a. 208 b. 2019 c. 2020 d. 2021 15. Czy uchwała w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, dotycząca 2021 r., została opublikowana, jeśli tak, proszę wskazać gdzie: a. BIP b. strona www. 16. Czy spółka kupowała reklamy, ogłoszenia lub teksty sponsorowane w mediach ? W latach: a. 2018 b. 2019 c. 2020 d. 2021 17. Jeśli tak, to jakie były wydatki spółki na promocję w poszczególnych latach wymienionych w pkt 20? 18. Czy w latach 2018-2021 radni realizowali w spółce uprawnienia przewidziane w art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ? [uzyskiwanie informacji i materiałów, wstęp do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały oraz wgląd w działalność (...) spółki]. 19. Czy spółka przyznawała dotacje, darowizny, stypendia, sponsoring? 20. Proszę o podanie adresu skrzynki e-PUAP Państwa spółki. Jako sposób i formę udostępnienia wskazanych we wniosku informacji wnioskodawca wskazał, że wnosi o udostępnienie mu informacji publicznej w formie skanów oraz o ich przesłanie na wskazany we wniosku adres e-mail. Następnie wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Spółki. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący otrzymał żądaną informację publiczną w ustawowo przewidzianym terminie. Jak wyjaśniła, w dniu 22 listopada 2022 r. o godzinie 6:46 skarżący przesłał na adres e-mail Spółki [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany na dzień 21 listopada 2022 r. We wniosku został wskazany adres e-mail wnioskodawcy, który był także adresem nadania zapytania do Spółki. Adresat wniosku w dniu 6 grudnia 2022 r. przesłał na wskazany we wniosku adres e-mail pismo wraz z odpowiedzią na wniosek złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). W dniu 1 stycznia 2023 r. skarżący z tego samego adresu e-mail ponowił swój wniosek, zaś w dniu 4 stycznia 2023 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że odpowiedź na wniosek został przesłana już w dniu 6 grudnia 2022 r. na podany przez niego adres e-mail. Wskazując na powyższe Spółka argumentowała, że w świetle tych faktów skarga jest nie tylko nieuzasadniona, ale i co do zasady niedopuszczalna, albowiem działanie pozytywne, tj. udostępnienie informacji publicznej nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Konstatując stwierdziła, że przekazanie żądanej informacji publicznej w ustawowym, 14-dniowym terminie oraz "przy użyciu kanału komunikacyjnego, z którego skorzystał wnioskodawca" w żaden sposób nie spełnia przesłanek bezczynności. W piśmie z dnia 5 maja 2023 r. skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy (jak w sprawie) jedna ze stron zaprzecza jakoby doręczono jej odpowiedź na zadane – w trybie u.d.i.p. – pytania, ciężar wykazania, że odpowiedź została skutecznie wysłana obciąża Spółkę, która powinna zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiej wiadomości. Zdaniem wnioskodawcy, skutek udzielenia odpowiedzi na wniosek wiąże się z doręczeniem odpowiedzi wnioskodawcy a nie jedynie z wysłaniem (nadaniem) tej odpowiedzi. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) uznał, że skarga jest częściowo zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek strony z dnia 21 listopada 2022 r. dotyczył udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem WSA we Wrocławiu, odnośnie do pytań od 1 do 5 i od 7 do 20 wniosku skarżącego dnia 21 listopada 2022 r. odpowiedź organu należy uznać za wystarczającą. Natomiast zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji budził sposób w jaki Spółka odpowiedziała na pytanie 6 wniosku. Pytanie zadane w tym punkcie dotyczyło tego, czy Spółka posiada procedury zamówień z wolnej ręki? Jak wynika ze sposobu redakcji tego pytania, wnioskodawca oczekiwał w tym zakresie odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej. Tymczasem, jak wynika z treści pisma z dnia 6 grudnia 2022 r., odpowiedź Spółki na to pytanie nie była adekwatna do zadanego przez wnioskodawcę pytania, albowiem Spółka w sposób ogólnikowy wskazała, że "Tryb (procedura) udzielenia zamówienia z wolnej ręki jest powszechnie obowiązujący i został opisany w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2022 r. poz. 1710 z późn. zm.)". Tak zredagowana odpowiedź nie daje bowiem pewności, czy w ten sposób Spółka zamierzała udzielić potwierdzającej odpowiedzi na to pytanie, czy też, może odpowiedź miała charakter "wymijający" i nie stanowi zatem należytego rozpoznania wniosku w tej części, albowiem nie jest konkretna i nie wynikają z niej informacje, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca. Z tego powodu WSA we Wrocławiu uznał, że w odniesieniu do odpowiedzi na pytanie 6 wniosku z dnia 21 listopada 2022 r. Spółka pozostaje w bezczynności i z tych powodów, Sąd zobowiązał Spółkę do rozpoznania punktu 6 wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sposób udzielenia stronie odpowiedzi na pytanie zadane w pkt 6 wniosku nie kwalifikuje się do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Spółka odpowiedziała na pytanie, lecz uczyniła to w sposób mało precyzyjny, a przez to nieadekwatny do rodzaju informacji, której udostępnienia domagał się skarżący. Z tego względu Sąd pierwszej instancji orzekł, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzając podstaw do orzeczenia bezczynności Spółki w odniesieniu do pozostałych punktów wniosku (od 1 do 5 i od 7 do 20) Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. Sądowi nie umknęło stanowisko skarżącego, który podnosił, że nie otrzymał wiadomości e-mail z pismem Spółki z dnia 6 grudnia 2022 r. Niemniej Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sądowych znajduje się wydruk z wiadomości e-mail Spółki, potwierdzający twierdzenia Spółki odnośnie do tego, że w dniu 6 grudnia 2022 r. (a zatem z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) Spółka wysłała do wnioskodawcy odpowiedź na jego wiosek z dnia 21 listopada 2022 r. W ocenie Sądu, sam fakt terminowego udzielenia przez Spółkę odpowiedzi (której zmaterializowaną postać wyraża pismo z dnia 6 grudnia 2022 r.), w sposób zgodny z wyrażonym przez wnioskodawcę żądaniem i na podany przez niego adres e-mail uzasadnia przyjęcie, że Spółce nie można postawić zarzutu bezczynności w sprawie (co do odpowiedzi na punkty od 1 do 5 oraz od 7 do 20) tylko na tej podstawie, że skarżący (jak twierdzi) nie otrzymał od Spółki e-maila z odpowiedzią na jego wniosek. W dniu 7 listopada 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyły [...] Sp. z o.o. [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 w zw. art. 14 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art 54 § 1a oraz w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że odpowiedź na pytanie 6 udzielona przez stronę skarżącą nie stanowiła należytego rozpoznania wniosku oraz w konsekwencji na przyjęciu, iż skarga nie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna; 2. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art 54 § 1a oraz w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i nieodrzucenie skargi, w sytuacji, w której skarga faktycznie nie została wniesiona, albowiem została wysłana mailem w sytuacji, gdy Spółka posiadała elektroniczną skrzynkę podawczą; 3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, w sytuacji, w której skarga nie dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej, decyzji o umorzeniu postępowania oraz bezczynności w zakresie udostępnienia tej informacji, albowiem Spółka sporną informację publiczną udostępniła. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, pytanie 6 wniosku ma charakter pytania "pułapki" ponieważ po pierwsze, skoro pytający kieruje pytania do Spółki na podstawie przepisów u.d.i.p., to oznacza, iż status podmiotu publicznego Spółki jest mu znany. To z kolei oznacza, że (co wynika również z treści samych pytań) ma wiedzę o tym, że Spółkę obowiązują przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Nie przeszkadza, to jednocześnie wnioskodawcy zadać spornego pytania. Dlaczego zdaniem skarżącej na pytanie nr 6 ma charakter swego rodzaju "pułapki" - a to dlatego, że odpowiedź "NIE" sugeruje nieprzestrzeganie przez Spółkę przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zaś "czysta" odpowiedź "TAK" mogłaby prowadzić do wniosku, iż Spółka posiada pozaustawowe regulacje, co w konsekwencji, również prowadziłoby do wniosku, iż naruszane mogą być powszechnie obowiązujące przepisy. Po drugie, w art. 6 u.d.i.p. statuowany jest obszerny katalog spraw będących przedmiotem tej regulacji prawnej, lecz nie sposób z niego wyinterpretować normy prawnej, iż "informacją publiczną" miałaby być informacja na temat powszechnie obowiązujących przepisów prawa jakimi z pewnością są przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Skarżącej trudno byłoby się pogodzić z faktem, że Sąd orzekający nie zna przepisów tej ustawy, dlatego też przyjmuje, iż doszło do niezrozumienia pytania. Tytułem przypomnienia przywołać jedynie należy, iż regulacje dotyczące procedury zamówień z wolnej ręki zawarte są w Oddziale 8 Zamówienie z wolnej ręki (art. 213 i nast. Ustawy). Dlatego też Spółka odpowiadając na pytanie nr 6 - "Tryb (procedura) udzielania zamówienia z wolnej ręki jest powszechnie obowiązujący i został opisany w ustawie [...]" nie tylko nie odpowiedziała w sposób wymijający, a wręcz przeciwnie, starając się uniknąć, wprawdzie dość oczywistego, ale jednak podstępu ze strony pytającego, potwierdziła, że ma wiedzę o obowiązujących ją przepisach ustawy Prawo zamówień publicznych, ergo - stosuje statuowane w tej ustawie procedury z wolnej ręki, a zatem posiada te procedury. W konsekwencji uznać należy, że Spółka, nie wprost, lecz udzieliła odpowiedzi twierdzącej, co do posiadania przedmiotowych procedur. Unikając jednocześnie wyżej opisanych wątpliwości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że wojewódzki sąd administracyjny działał w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut obrazy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art 54 § 1a oraz w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. i nieodrzucenie skargi w sytuacji, w której skarga faktycznie nie została wniesiona, albowiem została wysłana mailem w sytuacji, gdy Spółka posiadała elektroniczną skrzynkę podawczą - należy uznać za niezasadny. Istotnie należy wskazać, że skarga została złożona za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, choć została podpisana profilem zaufanym, a Spółka posiada adres ePUAP. Niemniej jednak adres ePUAP Spółki nie jest zamieszczony jako jej adres do kontaktu na jej stronie internetowej [...], jak i nie został umieszczony w jej Biuletynie Informacji Publicznej [...]. Stąd strona nie mogła wiedzieć, że Spółka dysponuje skrzynką ePUPAP i za jej pośrednictwem może złożyć skargę. Nadto Sąd pierwszej instancji dostrzegł ten błąd i wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi (k-26 akt sądowoadministracyjnych), a skarżący uczynił zadość wezwaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. (k- 38 akt sądowoadministracyjnych). Równie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. i nieodrzucenie skargi w sytuacji, w której skarga nie dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej, decyzji o umorzeniu postępowania oraz bezczynności w zakresie udostępnienia tej informacji, albowiem Spółka sporną informację publiczną udostępniła. Podnieść bowiem należy, że w sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest, po pierwsze, ocena czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany wypełnił nałożone na niego obwiązki w zakresie udostępnienia żądanych danych. Ocena ta ma charakter merytoryczny, a zatem tylko w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany działa zgodnie z przepisami u.d.i.p. - skarga na bezczynność podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.), bądź gdy organ nie dopełnił obowiązków - sąd zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, skoro WSA we Wrocławiu uznał, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. to zastosował wobec skarżącej kasacyjnie art. 149 § 1 P.p.s.a. Tym samym nie miał podstaw do odrzucenia skargi. Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. art. 14 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art 54 § 1a oraz w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że odpowiedź na pytanie 6 udzielona przez stronę skarżącą nie stanowiła należytego rozpoznania wniosku. Skarżąca kasacyjnie bowiem odpowiadając na pytanie 6 wniosku z dnia 21 listopada 2022 r. wskazała jaki jest stan faktyczny stosowania przez nią przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie trybu "z wolnej ręki" i nie miała obowiązku trzymania się formy wyznaczanej przez wnioskodawcę. Odpowiedź na pytanie 6 wniosku jest jasna i wskazuje, że w tym zakresie Spółka kieruje się przepisami Prawa zamówień publicznych. Sąd pierwszej instancji zatem niesłusznie przyjął, że odpowiedź organu jest niejasna i nie daje pewności co do jej treści. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.